II SA/Lu 1065/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. po rozpoznaniu wniosku M.-D. spółki z o.o ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi lokalami usługowymi, garażami, pawilonem handlowym o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, przedszkolem, przychodnią zdrowia z apteką, drogami - dalszym przebiegiem ulic: W., S. i ulicy [...], parkingami i infrastrukturą, na terenie działek nr [...], 119[...] położonych przy ul. [...] - [...], z zachowaniem istniejącej zabudowy na terenie działek nr [...] i 107 położonych przy ul. [...] i [...] w L. wraz ze zjazdami na działki. Zgodnie z pkt. 7.1 decyzji inwestor został zobowiązany do zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, tj. 1 miejsce parkingowe/ 1 lokal mieszkalny i 1 miejsce parkingowe/ 20 m2 powierzchni użytkowej usług". Następnie Rada Miasta L. uchwalą Nr [...] z dnia [...]. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta L. część VIH W. P. – O. S. S., obejmujący także teren, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Plan wszedł w życie 14 dni od publikacji Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 8 października 2012 r. poz. 2891 tj. 23 października 2012r. i także przewidywał obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, jednak w proporcji 1,5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny. W dniu 1 [...]. Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z wybudowanymi usługami i garażami wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod. - kan., c.w., c.o. z węzłami cieplnymi, elektryczną, gazową i wentylacji mechanicznej, zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-rozsączającym i oświetleniem terenu oraz drogami wewnętrznymi z miejscami parkingowymi na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w L.. W projekcie budowlanym zagospodarowania terenu – część architektoniczna ( brakuje w nim strony 103) co do liczby miejsc postojowych zastosowano wskaźnik wynikający z § 7 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały. Powyższy projekt spełniał wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. Nr 462 z późn. zm.). W związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta L. działając z urzędu powołując się na art. 65 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zmianami ), według którego organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji, decyzją z dnia [...]. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej działek nr: [...] Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 31 marca 2014r. powyższą decyzję uchyliło i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W związku z powyższym, spółka w dniu 12 czerwca 2014r. złożyła wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z 1 [...]. w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji w ten sposób, że zamiast zapisu 1, 5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny miało być 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny. W uzasadnieniu spółka podała, że wobec uchylenia przez Kolegium decyzji Prezydenta Miasta L. o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. podstawą prowadzenia inwestycji ponownie stała się ta decyzja, przewidująca zapewnienie 1 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. odmówił zmiany decyzji z 1 [...]. W uzasadnieniu podał, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Mając na uwadze treść tego przepisu organ stwierdził, że zmiana decyzji jest niemożliwa, ponieważ proponowane zmiany są niezgodne z § 7 ust. 1 pkt 2 ustaleń obowiązującego planu. Po rozpoznaniu odwołania spółki Wojewoda podzielając stanowisko Prezydenta Miasta L. utrzymał jego decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.-D. spółka z o.o zarzuciła decyzji Wojewody bezpodstawne stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] r. znak: nr [...] ustalająca warunki zabudowy straciła ważność wraz z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. część VIH W. P. - osiedle S. D. (uchwala nr [...]); brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego; bezzasadne utrzymanie w mocy niewłaściwej decyzji organu I instancji; utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. o nr [...] sprzecznej z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak: nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy oraz niewezwanie do usunięcia rzekomych nieprawidłowości, jakie miał zwierać dołączony do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę wniosek zamienny projektu zagospodarowania. Skarżący przekonywał, tak jak we wniosku o zmianę decyzji, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oznacza jej dalsze obowiązywanie. Błędnie zatem przyjęto, że utraciła swą ważność wraz z uchwaleniem w dniu [...] r. przez Radę Miasta L. uchwałą Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. część VIH W. P.- O. S. D.. Zgodnie natomiast z jej postanowieniami obowiązkiem inwestora było zapewnienie miejsc postojowych dla samochodów na odpowiednio 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny. Skarżący podkreślił, że uchwalenie planu miejscowego w terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza automatycznego jej wygaśnięcia. Decyzja o warunkach zabudowy pomimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego odmienne ustalenia, niż ta decyzja, wiążą nadal organy administracji publicznej, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić. "Inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest sprzeczne z pojęciem szerszym niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne" lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Według skarżącej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego odmienne ustalenia, niż ta decyzja, wiąże nadal organy administracji publicznej, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek taki oparty jest na charakterze prawnym decyzji o warunkach zabudowy mającej charakter promesy, tj. organ przyrzeka, że ustalone w decyzji warunki zabudowy przesądzą o treści kolejnej decyzji, tj. o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podkreśliła, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana tylko na budynek nr [...], lecz na całe zadanie inwestycyjne, dla którego opracowano projekt zagospodarowania, które jest sukcesywnie realizowane i którego częścią jest budynek mieszkalny nr [...]. Zgodnie z art.. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. organ wydający pozwolenie na budowę jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także jej przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Nie może zatem postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji, ani dokonać weryfikacji jej treści, dopuszczalności czy poprawności planowanych rozwiązań przestrzennych, a przede wszystkim nie jest uprawniony do dokonywania jej wykładni we własnym zakresie. W ten sposób decyzja ta zaczyna pełnić funkcję przyrzeczenia publicznego. Za nieuprawnione należy w tej sytuacji uznać twierdzenia o pierwszeństwie planu miejscowego nad decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący zaznaczył ponadto, że wobec wykazania przez organ braków i nieprawidłowości w załączonym do wniosku zamiennym projekcie zagospodarowania, był on zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego do nałożenia postanowieniem obowiązku ich usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie był uprawniony umotywowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem Prezydent Miasta L. w sposób nieuzasadniony odstąpił od powyższej procedury, a Wojewoda, zaskarżoną decyzją usankcjonował błędne postępowanie organów administracji. Zdaniem skarżącej spółki, stwierdzenie, jakoby z uchwaleniem planu wygaszeniu uległa decyzja o warunkach zabudowy narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ponadto, skoro opiera się wyłącznie na ustaleniach Prezydenta Miasta L., narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Właściwe jej wypełnienie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada przeprowadzenie dwukrotnego merytorycznego postępowania. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na naruszenie art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie prawne zamyka się bowiem w kilku zdaniach i stanowi jedynie powtórzenie błędnych tez zawartych w decyzji Prezydenta Miasta L.. W ocenie skarżącej zawierając ogólne i niewyczerpujące stwierdzenia uchybiono również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadne jest zapatrywanie skarżącej, według której decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego odmienne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal organy administracji publicznej, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do takiego wniosku uprawnia przede wszystkim treść art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zmianami), które to przepisy stanowią, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to organ, który wydał te decyzje stwierdza ich wygaśnięcie, chyba, że na podstawie tych decyzji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Skoro organ wydający pozwolenie na budowę na podstawie art. 55 w związku z art. 64 ust.1 ustawy był związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, decyzja ta nadal utrzymuje swój dotychczasowy status. Powołane przepisy oznaczają natomiast, że gmina opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek uwzględnić w planie ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę.. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia ( II OSK 1676/13 oraz podane w nim orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) zgodnie z zasadą pewności obrotu prawnego i zasadą ochrony praw nabytych ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może więc być przez inwestora wykonywana niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących danego terenu. Sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem wiążący dla organów gminy opracowujących projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględnienie przeznaczenia terenu wynikającego z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w opracowywanym planie miejscowym powinno nastąpić poprzez ustalenie w planie przeznaczenia terenu zgodnego z tą decyzją. W niektórych sytuacjach może się to wiązać z koniecznością zmiany studium, jeżeli przeznaczenie terenu wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawałoby w sprzeczności z treścią studium. W przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna w okresie kiedy prace planistyczne są już na takim etapie, że nie jest już możliwe dokonanie zmiany przeznaczenia terenu w nowym planie, to inwestor może wykonywać przyznane mu uprawnienia w oparciu o tę decyzję na podstawie wspomnianych przepisów niezależnie od przeznaczenia przyjętego dla danego terenu w planie miejscowym i w studium. Sytuacja taka, jak opisana wyżej w rozpoznawanej sprawie nie ma jednak miejsca. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja z dnia 1 [...]. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, której zmiany domaga się skarżąca, została wydana już w czasie obowiązywania Uchwały Rady Miasta L. N. [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. część VIH W. P.- O. S. D., którą objęto również nieruchomości wskazane we wspomnianej decyzji. Spór w istocie nie dotyczy zatem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest bowiem kwestionowane, że stosownie art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 1409 ze zmianami ) właściwy organ stwierdził jej zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale relacji pomiędzy planem miejscowym, a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez wątpienia ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala prymat ustaleń planu miejscowego przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydaje się to oczywiste, skoro zgodnie z art. 14 ust. 8 tej ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), przy czym z uwagi na treść art. art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, największy wpływ ma na prawo własności i inne prawa rzeczowe. Poza tym art. 4 ust.1 i 2 ustawy jednoznacznie stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 65 ustawy nie zawiera skutku w postaci wygaśnięcia wszystkich wydanych przed uchwaleniem planu decyzji o warunkach zabudowy. Zakłada natomiast możliwość jednoczesnego współistnienia dla danego terenu i planu i decyzji, pod warunkiem, że ustalenia planu nie są inne, niż w wydanej decyzji. W zaistniałej sytuacji należało zatem przede wszystkim wyjaśnić, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne, niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas bowiem, gdy wchodzi w życie plan miejscowy o innych ustaleniach, niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta nie może być już podstawą do prowadzenia robót budowlanych. Natomiast, jeżeli ustalenia planu nie są inne, niż w decyzji o warunkach zabudowy, to dopuszczalne jest wnioskowanie o pozwolenie na budowę w oparciu o dotychczasową decyzję ( tak w wyrokach NSA z dnia II OSK 1881/10 i 13 sierpnia 2010r. II OSK 1207/09 opubl. w CBOSA ). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustaleń decyzji nie da się pogodzić z ustaleniami planu wtedy, gdy między nimi występuje sprzeczność. Wobec tego, że zarówno decyzja, jak i uchwalony po jej wydaniu plan dotyczą sposobu zagospodarowania tego samego terenu, to nie ulega wątpliwości, że niesprzeczność ich postanowień musi przejawiać się w ich zgodności. Określenie "inne’ nie oznacza wyłącznie ‘sprzeczne", czy nawet "niegodne’, ale powinno się je rozumieć szerzej jako pełną zgodność zawartych w obu tych aktach postanowień tj. gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu ( wyrok NSA z dnia II OSK 758/13 opubl. w CBOSA ). W rozpoznawanej sprawie wspomniana zgodność zapisów planu i decyzji o warunkach zabudowy nie ma miejsca, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia bowiem plan zakłada obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w ilości niezbędnej do obsługi funkcji tj. 1,5 miejsca parkingowego na 1 lokal mieszkalny, podczas, gdy decyzja przewidywała 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny. Wobec powyższego obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego było w tej sytuacji zbadanie stosownie do art. 35 ust.1 pkt.1 zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nawet w sytuacji, gdy nie orzeczono o jej wygaśnięciu.( por, uzasadnienie wyroku NSA II OSK 758/13 ). Rację ma przecież organ argumentując, że wyrażenie zgody na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w kształcie proponowanym przez inwestora oznaczałoby naruszenie art. 35 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.