II GSK 2929/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Katarzyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2364/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. S. 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2364/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] strona lewa w miejscowości Z., poprzez usytuowanie dwustronnej nieoświetlonej tablicy reklamowej o treści "[...]" o łącznej powierzchni w pasie drogowym 8,0 m2 w okresie od dnia 19 stycznia 2015 r. do dnia 13 marca 2015 r., to jest 54 dni bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazano m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460; dalej: u.d.p.) i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że operat pomiarowy był wykonany przez uprawnionego geodetę z wykorzystaniem mapy zasadniczej w skali 1:2000 i 1:500 analogowej oraz mapy ewidencyjnej analogowej w skali 1:2000 oraz danych graficznych z ewidencji gruntów i budynków w formie numerycznej. Obmiaru wykonano przy użyciu odbiornika [...]. Na tej podstawie ustalono, że cała sporna reklama miała wymiar 2,55 x 2,0 m, natomiast powierzchnia reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wyniosła 4,0 m2 (z jednej strony). Miejsce mocowania podpory, na jakiej umieszczona była reklama, nie było istotne dla sprawy, gdyż reklama była zamontowana na konstrukcji stalowej, trwale związanej z gruntem usytuowanej poza pasem drogowym. Za okres naliczenia kary przyjęto pozostawianie reklamy w pasie drogowym w sposób ciągły to jest od dnia 19 stycznia 2015 r. do dnia 13 marca 2015 r. (stwierdzenie usunięcia tablicy reklamowej). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Według WSA, dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa. Zdaniem WSA, organ wykazując przebieg granicy pasa drogowego w sprawie powinien mieć na względzie i posłużyć się danymi z księgi drogi znajdującej się w jego posiadaniu, a dotyczącymi granicy pasa drogowego na przebiegu działki skarżącego od strony drogi [...]. Sprawozdanie techniczne biegłego załączone do sprawy wraz z mapkami sytuacyjnymi nie wykazuje natomiast w sposób jednoznaczny przebiegu pasa drogowego na wymienionym odcinku, a tym samym brak jest jednoznacznego i niespornego wykazania tej okoliczności, co powoduje, że poczynione ustalenia nie spełniają warunków z art. 7, 77 k.p.a., a w szczególności art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że nie neguje, że biegły sporządził operat według swojej najlepszej wiedzy, jednakże operat załączony do akt nie rozstrzyga zasadniczych wątpliwości uzasadniających oddalenie skargi. Wskazane braki postępowania dowodowego w ocenie Sądu I instancji bezpośrednio rzutowały na wynik sprawy, co wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi wzięcie pod uwagę przedstawionych wyżej wskazań i ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni zajętego pasa drogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460; dalej: u.d.p.) poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie znajduje on zastosowania; - art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie, że dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, definiowanego tym przepisem jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom; - § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. i zał. nr 1 do tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zapisy w księdze drogi mają zasadnicze i wyłączne znaczenie dla ustalenia szerokości powierzchni pasa drogowego; II. przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez przyjęcie, że do ustalenia przebiegu pasa drogowego niezbędna jest książka drogi i pominięcie innych dowodów; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w związku z rzekomym istotnym naruszeniem przywołanych przepisów tj.: 7 i 77 § 1 k.p.a.; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w związku z rzekomym istotnym naruszeniem przywołanych przepisów, tj.: 80 i 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną jej auto wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ podstawy - na których skargę kasacyjną oparto - nie popierają tego wniosku w stopniu wystarczającym do zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. W myśl bowiem art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko, jeżeli całkowicie nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas jeżeli zaskarżone orzeczenie - również mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. W rozpoznawanym przypadku nie zachodzą ponadto przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Poza sporem, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty - ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego - wymierzana jest za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że skoro zastosowanie tego sankcyjnego przepisu wymaga stwierdzenia m.in. zajętej bez zezwolenia powierzchni pasa drogowego to konieczne jest uprzednie ustalenie przebiegu granic tego pasa. Trafnie też wskazano, że ustalenie, czy dany obiekt znajduje się w pasie drogi, będzie można uznać za prawidłowe, gdy na mapie geodezyjnej zostanie wykazany w sposób niebudzący wątpliwości przebiegu granic pasa drogowego. Konieczne jest mianowicie wykazanie nie tylko granic pasa drogowego ale i kolizji obiektu, ewentualnie umieszczonego w pasie drogowym, z liniami granicznymi tego pasa, celem ustalenia także zakresu nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego. Wprawdzie przychylić należy się do stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną organu, że brak podstaw prawnych, by twierdzić, że podstawowym dowodem na powyższe okoliczności jest książka drogi - o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom. Powołane rozporządzenie określa: 1) sposób numeracji dróg publicznych, zwanych dalej "drogami", obiektów mostowych i tuneli, 2) zakres, treść i sposób prowadzenia ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, zwanej dalej "ewidencją", 3) treść i sposób prowadzenia rejestru numerów nadanych drogom oraz rejestru jednolitych numerów inwentarzowych (JNI) nadanych obiektom mostowym i tunelom. Co prawda w kolumnie 35 "książki drogi" podane są dane dotyczące szerokości i powierzchni drogi. Nie zmienia to jednak faktu, że dane te samodzielnie nie dowodzą jeszcze zajęcia pasa drogowego i zakresu tego zajęcia w miejscu spornym w konkretnej sprawie. Zasadnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skoro "książka drogi" jest dokumentem przewidzianym w rozporządzeniu wydanym dla zupełnie innych potrzeb niż wyznaczanie pasa drogowego i ustawa o drogach publicznych nie odsyła do tego aktu w zakresie definicji pasa drogowego to znaczy, że "książka drogi" nie może być traktowana jako dokument przesądzający kwestię wyznaczenia granic pasa drogowego i zajęcia tego pasa (por. wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 2129/14). Dokument ten może być dowodem pomocnym, nie jest jednak - wbrew stanowisku Sądu I instancji - dowodem koniecznym, brak którego sam z siebie świadczy o naruszeniu zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.pa. Wiedza o szerokości i powierzchni pasa drogowego nie pozwala bowiem na ustalenie przebiegu granic w konkretnym miejscu, nie daje odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy dany obiekt znajdował się - i w jakim zakresie - w pasie drogi. Dane z "książki drogi" nie wykazują mianowicie faktu umieszczenia obiektu w pasie drogowym. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego rozpatrzenia tego materiału. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tylko kompletny materiał dowodowy pozwala przyjąć, że ocena czy dana okoliczność została udowodniona mieści się w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.). Oczywiście w kwestii faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zasadnie bowiem Sąd ten uznał, że materiał dowodowy - załączony do akt operat pomiarowy, mapki sytuacyjne, bez dokumentów źródłowych na podstawie których został sporządzony - nie jest wystarczający, nie rozstrzyga wątpliwości co do zasadniczych w sprawie kwestii. W świetle obowiązków nałożonych na organ przytoczonymi wyżej regulacjami k.p.a. nie jest wystarczające stwierdzenie, że skarżący okoliczności wynikających z operatu geodety nie obalił. Jak już podkreślono, celem ustalenia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do załatwienia sprawy należy dopuścić każdy dowód o ile tylko nie jest sprzeczny z prawem. Należy wskazać, że w sytuacji gdy miejsce miała np. realizacja inwestycji drogowej dowodem na okoliczność granic pasa drogowego może być także decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - przewidziana art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474). Odnosząc się do dalej idących zarzutów należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola w tym zakresie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści regulacji wynika zatem, że przepis ma charakter przepisu ustrojowego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić gdyby Sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznał ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. II GSK 926/17). Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - skoro poza sporem Sąd I instancji objął kontrolą decyzję administracyjną. Odnośnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zrzutów naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba zaś wskazać, że wobec stwierdzenia wadliwości w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, kwestia oceny zasadności zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest przedwczesna. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na tzw. błędzie w subsumcji. Badanie tego typu zarzutu wymaga oceny, czy prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zasadnie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Treść przepisu świadczy o tym, że zarzutem jego naruszenia nie może być kwestionowana zasadność oceny, jakiego rodzaju dowodem należy dokonać ustalenia przebiegu granic - a następnie faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - w szczególności czy dowodem tym jest książka drogi w rozumieniu § 10 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postepowania (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).