VI SA/Wa 1268/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi I. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.) - także jako "ustawa" - utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 grudnia 2014 r. o powołaniu K.B. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. Decyzję wydano w następujących ustaleniach. K.B. złożyła [...] czerwca 2014 r. wniosek o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. Na podstawie art. 10 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy Minister Sprawiedliwości wystąpił do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie opinii, otrzymując uchwałę tej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2014 r. wyrażającą negatywną opinię co do wnioskodawcy i wnioskowanej siedziby. Opiniująca podkreślała, że kandydatka nie otrzymała zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezdania kolokwium, jednakże została dopuszczona do egzaminu notarialnego, który złożyła z wynikiem pozytywnym w dniach 5-6 września 2013 r. Niezdanie kolokwium, w ocenie Rady Notarialnej, stanowi o braku przesłanki odbycia aplikacji przez kandydatkę. Rada Izby Notarialnej stwierdziła, że nie posiada informacji o braku dawania rękojmi przez K.B. prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i o braku nieskazitelnego charakteru kandydatki, jak również nie posiada informacji o tym, by wystąpiły jakiekolwiek wątpliwości co do przestrzegania przez K.B. wartości demokratycznego państwa oraz o jej rzetelności i uczciwości. Rada Izby Notarialnej w W., negatywnie opiniując wniosek w zakresie wyznaczenia siedziby uznała, że w W. jest wystarczająca ilość kancelarii notarialnych zaspakajających potrzeby publiczne, natomiast wskazany lokal, w jej ocenie, nie spełnia konicznych warunków dla kancelarii notarialnej. Ww. opinia Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] września 2014 r. została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] października 2014 r. K.B. pismem z dnia [...] października 2014 r. oświadczyła, że nie będzie składała odwołania od opinii. W tych ustaleniach decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał K.B. na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w W. Minister Sprawiedliwości, wskazując na przepis art. 10 § 1 ustawy i powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że nie jest związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega ocenie jak każdy dowód w sprawie. Wskazując na art. 10 § 2 ustawy podkreślał, że niewyrażenie opinii w terminie 60 dni powoduje uznanie, iż opinia była pozytywna. Wprawdzie Rada Izby Notarialnej w sprawie K.B. podjęła uchwałę opiniującą wniosek kandydatki we wskazanym terminie, jednakże opinia ta została doręczona organowi administracji (nadana w urzędzie pocztowym) po upływie tego terminu. W związku z tym, zgodnie z art. 10 § 2 ustawy, przyjęto, iż Rada wyraziła opinię pozytywną. W ocenie Ministra Sprawiedliwości kandydatka spełniła wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym ukończyła aplikację notarialną i zdała egzamin notarialny. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez K.B. statusu zastępcy notarialnego. Patron kandydatki wystawiła K.B. ocenę bardzo dobrą, wyrażając w wystawionej opinii jej właściwe przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza. Podobną opinię wystawiła K.B. inna osoba zatrudniająca ją w swojej firmie. Wprawdzie Izba Notarialna nie wystawiła K.B. zaświadczenia o odbyciu aplikacji, jednakże fakt odbycia aplikacji przez K.B. został jednoznacznie potwierdzony decyzją Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. o dopuszczeniu kandydatki do egzaminu notarialnego. Podkreślano, że do oceny prawidłowości dokumentów wymaganych do dopuszczenia do egzaminu notarialnego (art. 71d § 4 i § 5 w zw. z art. 74a § 5 ustawy) był uprawniony przewodniczący komisji egzaminacyjnej. Wskazano, że ustawodawca nie uzależnia powołania na stanowisko od przedłożenia zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, odmiennie niż w przypadku dopuszczenia do egzaminu notarialnego. Skoro, zatem brak tego zaświadczenia nie był przeszkodą dopuszczenia do egzaminu notarialnego, nie może obecnie stanowić przeszkody w powołaniu na stanowisko notariusza. Natomiast przepisy ustawy – Prawo o notariacie nie przewidują, po złożeniu egzaminu notarialnego, obowiązku ponownego zdania egzaminu wstępnego, odbycia aplikacji, zdania kolokwiów i otrzymania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej. W związku z tym Minister Sprawiedliwości stwierdził, że K.B. spełniła warunek z art. 11 pkt 4 ustawy. W kwestii wyznaczenia siedziby w W. Minister Sprawiedliwości ustalił, iż obecnie w W. prowadzi działalność [...] notariuszy w [...] kancelariach, co przy liczbie mieszkańców ([...]) wskazuje, że na jednego notariusza przypada [...] mieszkańców W. Wyznaczenie K.B. siedziby w W. spowoduje zwiększenie dostępności do usług notarialnych na tym terenie tym bardziej, że w W. działa także [...] podmiotów gospodarczych zatrudniających [...] osób. Zatem wyznaczenie siedziby kandydatce leży także w interesie społecznym. Natomiast przepisy ustawy – Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od ilości już funkcjonujących. Także przepisy Konstytucji RP (art. 31 ust. 3) takiego ograniczenia nie wprowadzają. Zgodnie natomiast z art. 14 § 1 ustawy notariusz ma, od momentu zawiadomienia o powołaniu, 2 miesiące na uruchomienie kancelarii, a zgodnie z art. 4 § 2 ustawy obowiązek zapewnienia właściwych warunków lokalowych kancelarii spoczywa na notariuszu, a nie na kandydacie na notariusza. W ocenie Ministra Sprawiedliwości wyznaczenie siedziby kancelarii w W. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępności do usług notarialnych w innych miejscowościach przyległych. Izba Notarialna w W. od decyzji złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przepisów art. art. 10 ust. 1 i 2, 11 pkt 4, 10 § 3 ustawy – Prawo o notariacie oraz przepisów postępowania, art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 106 § 1 i § 6, 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Izby Notarialnej organ nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego do podjęcia decyzji, który uzasadniałby stwierdzenie, ze K.B. odbyła aplikację notarialną. Takim dowodem nie może być decyzja przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, gdyż bada on wniosek jedynie pod względem formalnym. Stwierdzając zatem, iż K.B. odbyła aplikację notarialną i wiedząc o odmowie wydania kandydatce zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, przekroczył swoje uprawnienia. W zakresie pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej" Izba Notarialna odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że zdanie egzaminu notarialnego nie jest równoznaczne z odbycie aplikacji notarialnej. Powołując zatem K.B. na stanowisko notariusza organ administracji naruszył przepis art. 80 k.p.a. Wskazując na literalną wykładnię art. 10 § 2 ustawy Izba Notarialna uznała nieprzekroczenie terminu w nim podanego stwierdzając, że do przepisu tego nie ma zastosowania reguła z art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 ustawy. Jeżeli jednak organ uznał naruszenie terminu do przedłożenia opinii, powinien zastosować art. 106 § 6 k.p.a., czego nie uczynił z naruszeniem tego przepisu. Zdaniem Izby Notarialnej organ administracji powinien opinię tę, jako dowód w sprawie, rozpatrzyć a nie go pomijać, tak jak pominął, w ocenie Izby Notarialnej, przesłanki negatywne w zakresie powołania K.B. na stanowisko notariusza. W związku z tym uznano wydanie decyzji z rażącym naruszeniem (art. 11 ustawy). Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania i o prawach przysługujących stronom, została wydana decyzja wymieniona na wstępie. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie zostały naruszone przepisy powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. K.B. spełniła wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego kandydatka daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz odbyła aplikację notarialną (art. 11 pkt 4 ustawy). Warunkiem dopuszczenia do egzaminu notarialnego (art. 74 § 2 ustawy) było ukończenie aplikacji notarialnej i otrzymanie zaświadczenia o jej odbyciu. Mimo jednak braku zaświadczenia przewodniczący komisji dopuścił kandydatkę do egzaminu i decyzja ta nie została zakwestionowana stając się wiążąca. Ponownie podkreślano, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od owego zaświadczenia, dlatego brak jest podstaw do domniemania obowiązku posiadania takiego zaświadczenia w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Zdaniem organu administracji, przyjęcie obecnie, że K.B. nie spełnia wymagań z art. 11 pkt 4 ustawy stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności, słusznego interesu społecznego i interesu strony, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i w przepisach art. 6-8 k.p.a. Skoro więc brak zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie był przeszkodą dopuszczenia do egzaminu notarialnego, to tym bardziej nie może stanowić przeszkody w powołaniu na stanowisko notariusza. W ocenie Ministra Sprawiedliwości nie wystąpiły okoliczności z art. 10 § 3 ustawy wykluczające możliwość powołania K.B. na stanowisko notariusza. W kwestii przedstawienia opinii z zachowaniem terminu 60 dni organ administracji stwierdził, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy art. 10 § 1 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy. Opinia ta przedkładana jest w trybie współdziałania (art. 106 § 1 k.p.a.) ze skutkiem podanym w art. 10 § 2 ustawy, jako że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 106 § 6 k.p.a. Dlatego uznano zarzut naruszenia art. 106 § 6 k.p.a. za nietrafny stwierdzając, że wobec naruszenia terminu wskazanego w art. 10 § 2 ustawy, prawidłowe było przyjęcie wyrażenia przez Radę Izby Notarialnej opinii pozytywnej. Wskazując na wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji uznano zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. za niezasadny. Na decyzję Izba Notarialna w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji zarzucono, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 10 § 2 i art. 11 pkt 4 ustawy, art. 10 § 3, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 ustawy, art. 106 § 6 i art. 107 § 1 k.p.a. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucono brak dowodów na ukończenie przez K.B. aplikacji notarialnej. Zdaniem skarżącej decyzja przewodniczącego komisji egzaminacyjnej w tym przedmiocie była bezprawna. Przewodniczący komisji nie miał prawa do podważania uchwały samorządu notarialnego o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przez kandydatkę. Tak więc z faktu dopuszczenia kandydatki do egzaminu notarialnego nie można wywodzić, iż aplikację odbyła. W kontekście art. 11 pkt 4 ustawy nabiera znaczenia zaświadczenie o odbyciu aplikacji w rozumieniu art. 217 k.p.a., jako urzędowe potwierdzenie określonego faktu lub stanu prawnego. Natomiast pozytywnej decyzji przewodniczącego komisji egzaminacyjnej skarżąca nie mogła zaskarżyć, bowiem ustawa takiego środka nie przewiduje. Dlatego niezaskarżenie tej decyzji nie ma znaczenia w sprawie, tak jak to, że odmowa powołania na stanowisku notariusza z powodu braku przedmiotowego zaświadczenia spowodowałaby konieczność powtórnego odbycia aplikacji przez kandydatkę. Tak jak uprzednio skarżąca nie zgadzała się z niedochowaniem terminu z art. 10 § 2 ustawy do wyrażenia opinii stwierdzając, że przepis ten istotnie różni się od art. 106 § 3 k.p.a. W sytuacji zatem uznania przez organ naruszenia terminu z art. 10 § 2 ustawy powinien zastosować art. 106 § 6 k.p.a. czego, z naruszeniem tego przepisu, nie uczynił. Natomiast brak uzasadnienia w tym zakresie stanowiło naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie przedmiotowej opinii. Podkreślano także, jak uprzednio, oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie przesłanek pozytywnych o kandydacie bez rozpatrzenia przesłanek negatywnych. Odnosząc się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. przez nieustalenie, czy zapotrzebowanie na usługi notarialne w W. nie są faktycznie już zaspokojone. W ocenie skarżącej organ administracji niewłaściwie pojmuje kryteria uzasadniające otwarcie nowej kancelarii, gdyż przy rozumowaniu przedstawionym przez Ministra Sprawiedliwości nigdy nie można by wydać decyzji negatywnej. Z powyższych względów skarżąca uznała wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 11 ustawy). W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3). Zdaniem Sądu w świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy – Prawo o notariacie, nie jest związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która to opinia podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża - w formie opinii - jedynie swoje stanowisko, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza. Przepis art. 10 ustawy - Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może nastąpić tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy – Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo ich nie spełnia. W rozpoznawanej sprawie Rada Izby Notarialnej w W., opiniując negatywnie wniosek K.B. co do osoby, podniosła, że na rzecz zainteresowanej nie zostało wydane zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej z uwagi na niezaliczone kolokwium. W zakresie pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej" Izba Notarialna odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że zdanie egzaminu notarialnego nie jest równoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej. W opinii tej wskazano także, że przewodniczący komisji egzaminacyjnej dopuścił K.B. do egzaminu notarialnego, pomimo braku zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. W toku postępowania administracyjnego Rada podnosiła także, że kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, oraz że brak podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że nie zachodzą wątpliwości co do nieskazitelności charakteru. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepisy ustawy – Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego. Natomiast drugą drogą jest przejście z innego zawodu prawniczego, jak np. sędziego, prokuratora, adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód przez okres co najmniej 3 lat oraz radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, którzy zajmowali to stanowisko przez co najmniej 3 lata. Wymóg odbycia aplikacji notarialnej oraz złożenia egzaminu notarialnego nie dotyczy także profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych. Zastrzec przy tym należy, że przepisy ustawy – Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie, co wielokrotnie podkreślał w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). K.B., w ocenie organu, spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ww. ustawy – Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Spełnia przesłankę wieku, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych. W 2009 r. ukończyła studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i uzyskała tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną, a w dniach 5-6 listopada 2013 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego, z którego uzyskała wynik pozytywny. Odnosząc się zaś do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, należy zauważyć, że nie są one zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać. Zakwestionowanie zaś przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym. Rada Izby Notarialnej w W. nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru Kandydatki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia notariusza, który sprawował patronat nad zainteresowaną w okresie odbywania przez nią aplikacji notarialnej wykluczają istnienie wątpliwości co do spełniania omawianego kryterium przez Panią K.B. Wręcz przeciwnie - dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie przez zainteresowaną obowiązków służbowych i właściwe przygotowanie zawodowe, ale także podkreślają takie jej cechy charakteru, jak odpowiedzialność, skrupulatność, staranność sumienność pracowitość. Notariusz H.B.-Ł., pod patronatem której zainteresowana odbyła aplikację notarialną, oceniła przebieg aplikacji K.B. bardzo pozytywnie. Opiniująca wskazała, iż zainteresowana podczas aplikacji zapoznała się z charakterem i specyfiką pracy notariusza, sporządzała projekty aktów notarialnych, pomagała przy dokonywaniu czynności notarialnych, zapoznała się z pracą sekretariatu oraz udzielała informacji związanych z planowanymi lub dokonywanymi czynnościami notarialnymi. Z powierzonych zadań wywiązywała się zaś bez zastrzeżeń, traktując je odpowiedzialnie i sumiennie. Wyróżniała się pracowitością i chęcią zdobycia nowych umiejętności. Według opiniującej, K.B. dała się poznać jako osoba w pełni zaangażowana w powierzoną jej pracę, kulturalna i sumienna. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie K.B. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia art. 11 pkt 4 ustawy – Prawo o notariacie w zakresie czasu trwania aplikacji. Zgodnie z tym przepisem, notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że zainteresowana odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 przedmiotowej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r., stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że zainteresowana spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ustawy – Prawo o notariacie, bowiem odbyła aplikację notarialną w wymaganym wymiarze, w tym przypadku 2 lat i 6 miesięcy. Z zasady nieretroakcji wynika, że prawo nie działa wstecz, wobec tego nie można obowiązkiem odbycia aplikacji notarialnej wedle nowych uregulowań obciążać osoby, która aplikację notarialną odbyła na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Przesłanka odbycia aplikacji notarialnej spełniona jest zarówno wtedy, gdy kandydat na notariusza ukończył ją w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, jak i w sytuacji, gdy odbędzie ją wymiarze 3 lat i 6 miesięcy. Kandydat na stanowisko notariusza nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających ze zmiany stanu prawnego. Skoro wówczas odbywana aplikacja notarialna trwała 2 lata i 6 miesięcy, to ukończenie jej stanowi podstawę do przyjęcia, że kandydat na stanowisko notariusza spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Gdyby prawodawca chciał wyłączyć z grona uprawnionych do powołania na stanowisko notariusza tych kandydatów, którzy ukończyli krótszą aplikację notarialną, to art. 11 pkt 4 przedmiotowej ustawy miałby zupełnie inne brzmienie. Tymczasem jego literalna wykładnia nie pozostawia wątpliwości, że osobą, która odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej, jest także i ten kandydat, który ukończył aplikację w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy. W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r. o sygn. akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest jednak, jak podkreśla Trybunał, ograniczona obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą Państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku. Zdaniem Sądu, dlatego też za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Jednocześnie, w pozostałym zakresie, w jakim nie ma innych regulacji intertemporalnych, do sytuacji tych osób stosować należy nowe przepisy. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej traktuje się bowiem jako przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw temu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Istotnie - okoliczność niesporna - że K.B. mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, została dopuszczona przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. do egzaminu notarialnego. Decyzja ta nie została zakwestionowana i jest wiążąca. Wnioskodawczyni złożyła egzamin z wynikiem pozytywnym. Skoro zaś K.B. została dopuszczona do egzaminu, mimo braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji, to uprawnione jest stwierdzenie, że aplikację odbyła. Dodatkowo potwierdza ten fakt opinia notariusza patrona, dołączona do wniosku, z której wynika, że K.B. odbywała aplikację w Kancelarii Notarialnej prowadzonej przez H. B.-Ł. od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Brak zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uzależnienia powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Wnioskodawczyni, przystępując do egzaminu i będąc do niego dopuszczoną, działała w zaufaniu do organów państwa, że spełniła wszystkie przesłanki poprzedzające złożenie egzaminu. Organ nie może zachować się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa przez dopuszczenie do egzaminu mimo braku, wymaganego zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. Tak więc - zdaniem Sądu - uprawnione było i zostało wykazane stanowisko Ministra Sprawiedliwości o tym, że K.B. spełnia przesłankę określoną w art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie. Stosownie zaś do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy – Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości. Zgodnie, bowiem z art. 10 § 1 tej ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej (rolę opinii omówiono wcześniej). Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 491/12). W tym zakresie Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji przeprowadził jednak analizę ilości kancelarii notarialnych w W. i okolicach oraz ilości sporządzonych przez notariuszy aktów notarialnych i stwierdził, iż umiejscowienie kancelarii K.B. w tym mieście zwiększy dostępność do usług notarialnych zabezpieczając interes publiczny w tym zakresie. Omawiając tę kwestię Minister Sprawiedliwości miał także na względzie zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wypowiedział się także, co do zarzutu braku odpowiedniego lokalu na kancelarię notarialną stwierdzając, w oparciu o art. 14 § 1 i art. 4 § 2 ustawy, iż notariusz (a nie kandydat na notariusza) ma dwa miesiące na uruchomienie kancelarii od powołania na stanowisko notariusza. Zdaniem zaś Sądu zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Sąd pragnie również wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Z ustaleń organu administracji wynika, że przesłanki te nie wystąpiły. Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia K.B. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą. W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) podkreślano, że, zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim ustrojodawca w art. 65 zadeklarował zapewnienie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy każdemu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że w wymienionym przepisie wskazano na trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Pełna wolność pracy to nie tylko, bowiem brak przymusu jej wykonywania, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wykazał zasadność rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjne w powołanych wyrokach oraz mając na względzie cele ustawy, w tym podnoszone wyżej. Sąd podzielił także ocenę prawną Ministra Sprawiedliwości odnoszącą się do opinii rady izby notarialnej i uznania - w okolicznościach przedstawionych w części historycznej uzasadnienia - że opinii tej nie wyrażono w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości i - w konsekwencji - przyjęcie, zgodnie z art. 10 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, że w sprawie wyrażono opinię pozytywną. Wskazać należy, że przepis art. 10 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie reguluje zasady współdziałania, która ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed Ministrem Sprawiedliwości właściwym do wydania decyzji. Organ samorządu notarialnego, jako współuczestniczący na zasadzie art. 106 k.p.a. w wydaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości, nie jest przy tym właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Należy ponadto podkreślić, że z woli ustawodawcy, opinia negatywna nie przesądza tutaj o sposobie załatwienia sprawy zatwierdzenia przez Ministra Sprawiedliwości. Z kolei niewyrażenie opinii w terminie 60 dni od doręczenia wniosku o wydanie opinii w sposób dorozumiany uważa się za wyrażenie opinii pozytywnej. Bez dopełnienia jednak tego warunku (uzyskania opinii organu samorządu notarialnego), rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Sprawiedliwości nie jest dopuszczalne. Mając na względzie powyższe Sąd orzekający w niniejszym składzie zajmuje stanowisko, że wywiązanie się przez właściwy organ samorządu notarialnego z obowiązku wyrażenia opinii obejmuje zarówno podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie, jak i przekazanie jej treści wnioskodawcy. Dopóki treść opinii, o której mowa w art. art. 10 § 1 in fine ustawy – Prawo o notariacie nie zostanie przekazana wnioskodawcy, dopóty nie można mówić o jej "wyrażeniu" w rozumieniu ww. przepisu. Oznacza to, że sama czynność podjęcia uchwały w tym przedmiocie przez organ samorządu notarialnego nie może być utożsamiana z jej udzieleniem. W pojęciu wyrazić opinię - zdaniem Sądu - mieści się tak jej sporządzenie i nadanie formy uchwały, jak i przekazanie jej treści wnioskodawcy. Tylko tak pojmowana realizacja art. art. 10 § 1 in fine ustawy – Prawo o notariacie zapewnia realne wypełnienie obowiązku nałożonego w ramach instytucji współdziałania na organy samorządu notarialnego. W sprawie nie mógł też być zastosowany przepis art. 106 § 6 k.p.a. stanowiący, że w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38. Przepis art. 10 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, jako przepis szczególny, przewiduje bowiem inne skutki niedochowania terminu zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. Skutki te w postaci uznania, że wyrażono opinię pozytywną zostały zaś przez Ministra Sprawiedliwości w sprawie uwzględnione. Wobec zaś nakazania przez ustawodawcę traktowania - w warunkach art. 10 § 2 ustawy Prawo o notariacie - opinii samorządu notarialnego o kandydacie na notariusza i jego siedzibie jako pozytywnej, organ dokonał samodzielnych ustaleń co do okoliczności, których opinia wydana w sprawie K.B. dotyczyła. Takie działanie organu nie narusza art. 75 § 1 k.p.a., ale stanowi wypełnienie nałożonych nań obowiązków z art. 77 § 1 k.p.a. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Sprawiedliwości w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz zgromadził wystarczający materiał dowodowy do ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), a także dokonał jego wszechstronnej oceny. Swoje zaś stanowisko wyrażone w decyzjach, uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.