II SAB/Gd 128/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku L. K. z dnia 26 maja 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej L. K. kwotę 357 (trzysta piędziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. K. wniosła skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 maja 2015 r., stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji Starosty z dnia 10 października 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlany, a także wszystkich kolejnych zmian lub uzupełnień do tych dokumentów. Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. organ odmówił udostępnienia wskazanych informacji wyjaśniając, że nie stanowią one informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast projekt budowlany stanowi integralną część wydanej decyzji i jako taki, podlega udostępnieniu w trybie cytowanej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie każda decyzja organu administracji stanowi informację publiczną. Wydana decyzja nie dotyczy kwestii publicznej, lecz indywidualnej sprawy obywatela, nie podlega zatem udostępnieniu jako informacja publiczna. Organ wskazał, że dostęp do akt administracyjnych w takiej sprawie uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronom postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zakres kontroli sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności i stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą żądania zawartego we wniosku z dnia 26 maja 2015 r. są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej), przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym udostępnienie informacji publicznej winno nastapić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Oceniając, czy Starosta pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku, należało ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Starosta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a skarżąca w świetle art. 2 u.d.i.p. jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d. i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Sąd, co do zasady, podziela stanowisko organu, że dostęp do akt administracyjnych unormowany jest w art. 73 k.p.a., a u.d.i.p. nie stanowi alternatywnego, konkurencyjnego trybu pozyskiwania dokumentów znajdujących się w tych aktach. W tym zakresie odwołać się należy do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Akta administracyjne jako zbiór danych dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowią zatem, co do zasady, informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie dotyczy jednak wydanej w toku postępowania decyzji administracyjnej. Z mocy wyraźnego unormowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d. i.p. decyzja jako dokument urzędowy w postaci aktu administracyjnego została przez ustawodawcę uznana za informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane są wątpliwości, czy każda decyzja administracyjna stanowi informację publiczną, czy też taką informację stanowi jedynie decyzja, w której przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprawa publiczna. Wątpliwości czy wyroki sądowe stanowią informację publiczną zostały przez ustawodawcę usunięte poprzez dokonanie ustawą z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1662) zmiany art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d. i.p., polegającej na wskazaniu, że informację publiczną stanowi także treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W uzasadnieniu do projektu ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej wskazano, że dostępność orzeczeń sądowych przyczyni się do zapewnienia transparentności działania sądów i trybunałów i pozytywnie wpłynie na merytoryczny poziom wydawanych rozstrzygnięć, a także poprawę stanu świadomości prawnej. Niezależnie od oceny taki sformułowanych celów z punktu widzenia u.d.i.p., zdaniem Sądu, wskazuje to na wolę objęcia udostępnieniem w trybie u.d.i.p. każdego wyroku sądowego. Analogiczną interpretację należy odnosić do decyzji administracyjnych. Złożony wniosek o udostępnienie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczył zatem informacji mającej charakter informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie udostępnienie treści takiej decyzji nastąpić może po jej anonimizacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano wątpliwości, czy projekt budowlany stanowi element decyzji o pozwoleniu na budowę i podlega w związku z tym udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu, projekt budowlany stanowi integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że co do zasady, decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ zatwierdzając projekt budowlany potwierdza jego zgodność z prawem. Dokonanie takiej oceny prawnej jest możliwe dopiero po ustaleniu przez organ stanu faktycznego jakim jest treść projektu budowlanego. Ze specyfiki takiej decyzji wynika zatem, że stanowisko organu o zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora projektu dotyczy stanu faktycznego, który nie jest przez organ ustalany w treści decyzji lecz wynika z projektu stanowiącego załącznik do decyzji. Fakt, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) inwestor do wniosku o pozwolenia na budowę ma obowiązek dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego, jeden egzemplarz do archiwum właściwego organu nadzoru budowlanego, jeden egzemplarz dla organu wydającego pozwolenie na budowę i dwa egzemplarze dla inwestora, nie może wpłynąć na odmienną ocenę w tym zakresie. Okoliczność, że projekt budowlany nie podlega doręczeniu stronom prowadzonego postępowania nie świadczy o tym, że projekt ten nie stanowi załącznika do decyzji. Jest to bowiem załącznik, który z mocy szczególnego uregulowania, uzasadnionego jego charakterem, nie podlega doręczeniu stronom postępowania. Wskazać należy, że bez załącznika w postaci projektu budowlanego, decyzja w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego pozbawiona jest jej istotnej treści, a sposób działania organu przy podejmowaniu decyzji jest czytelny dopiero przy zapewnieniu możliwości zapoznania się z treścią projektu, z którego wynikają parametry inwestycji. W orzecznictwie zwrócono uwagę na istotne kwestie jakie przemawiają przeciwko udostępnianiu projektu budowlanego prywatnego inwestora w trybie przepisów u.d.i.p. W ocenie Sądu, zastrzeżenia w tym zakresie są w pełni uzasadnione. Udostępnianie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego prowadzić bowiem może do naruszenia prawa do prywatności właściciela obiektu budowlanego. Art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd podziała argumentację wskazaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. II SA/Łd 475/13, zgodnie z którą udostępnienie w trybie u.d.i.p. projektu budowlanego oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp., znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, np. na pokoje mieszkalne, sanitariaty, etc. Mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcym im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W wyroku tym wskazano, że ustawodawca, ustanawiając obywatelskie prawo do informacji publicznej, miał na względzie potrzebę zapewnienia ochrony interesów jednostki w sferze jej prywatności. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. (wyrok dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Naruszenia prawa do prywatności nastąpić może także poprzez udostępnienie samej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a ocena w tym zakresie uzależniona jest każdorazowo od treści takiej decyzji. Jeżeli przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie jej udostępnienia. Odmowa udostępnienia informacji nie może w takim przypadku nastąpić pismem, a brak decyzji organu świadczy o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. uznać można oczywiste niezastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić sposób i motywy działania organu oraz podejmowane przez organ czynności. W przedmiotowej sprawie organ nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, a stan bezczynności organu jest wynikiem wadliwej oceny charakteru żądanej informacji. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, których wysokość ustalono stosownie do nakładu pracy i charakteru sprawy w granicach stawek wynikających z § 14 ust. 2 pkt 1lit. c w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).