II SA/Łd 475/13

Dnia 9 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U., nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił S. M. udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych (projektów technicznych), będących załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę, z dnia [...], nr [...] obejmujących budowę garażu na działce położonej w B., przy ul. A 20, nr 464, w obrębie [...] oraz w zakresie projektów budowlanych (projektów technicznych), będących załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...], obejmujących budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w B. przy ul. A 20, nr 464 w obrębie [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż S. M. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej dokumenty związane z inwestycjami budowlanymi, tj. budynkiem mieszkalnym i garażem, na nieruchomości położonej w B. przy ul. A 20. Organ podkreślił, iż dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej, w tym także decyzje o pozwoleniu na budowę wydane dla osób fizycznych, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej, zatem wniosek S. M. o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać zrealizowany, a stosowna informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona odrębnym pismem. Dodano, że również załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci dokumentacji technicznej obiektów budowlanych są informacją publiczną, jednakże w rozpatrywanym przypadku, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby (właściciela działki), której pozwoleń na budowę udzielono. Odmienne stanowisko mogłoby bowiem godzić w gwarantowane w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wolności i prawa obywatela, w szczególności prawo do ochrony życia prywatnego. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu wniosek S. M. o udostępnienie informacji publicznej nie mógł być zrealizowany w zakresie, obejmującym projekty budowlane (techniczne) budynków. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. M., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż organ uznał, że projekty techniczne budynków mieszkalnego i gospodarczego nie stanowią informacji publicznej, ale stanowią prawnie chroniony interes osoby prywatnej, nie wskazując jednak, z jakiego przepisu prawa wynikałby prywatny charakter dokumentacji projektowej budynku, który podlegał rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej, zaś ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepisy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż wnioskiem z dnia 9 lutego 2013r. S. M. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dokumentów dotyczących inwestycji na nieruchomości położonej w B przy ul. A 20, stanowiącej własność J. i S. P., tj.: w/w decyzji z dnia [...] oraz decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (lata 1978 - 85) wraz z projektem, zawiadomieniem o przystąpieniu do użytkowania obiektu lub wydanym pozwoleniem na użytkowanie i złożonymi przez inwestora dokumentami (np. inwentaryzacja powykonawcza itp.). Odpowiadając na powyższy wniosek organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 22 lutego 2013r. przekazał wnioskodawcy kserokopie: decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] obejmującej budowę garażu na działce położonej w B. przy ul. A 20; decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] obejmującej budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w B. przy ul. A 20; informując jednocześnie wnioskodawcę, że: w w/w dokumentach dokonano wyłączeń na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a także, iż w archiwum zakładowym Urzędu Miasta B. nie odnaleziono zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. A 20, pozwolenia na jego użytkowanie i złożonych przez inwestora dokumentów, takich jak inwentaryzacja powykonawcza. Dodatkowo poinformowano, że w pozostałym zakresie odpowiedź zostanie udzielona do dnia 5 marca 2013r. Następnie w/w decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych (projektów technicznych), będących załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmujących budowę: garażu na działce położonej w B. przy ul. A 20, nr 464 z dnia [...]; budynku mieszkalnego na działce położonej w B. przy ul. A 20, nr 464 z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dalszej części uzasadnienia wyjaśniło, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Przepisy te określają jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej - ochronę informacji niejawnych zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym, jako że informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Także projekt zagospodarowania działki i projekt techniczno - budowlany są elementem składowym w/w decyzji. dodano, że decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne, stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a) ustawy. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku informacja musi być udzielona w pełnym zakresie, bowiem w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, może dojść do ograniczenia prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie Kolegium, szczegółowe rozwiązania architektoniczno - budowlane zawarte w projekcie budowlanym osób fizycznych, stanowią uprawnienia przysługujące jedynie inwestorowi i są opracowywane według jego zamysłów, koncepcji i możliwości finansowych, zatwierdzane wszak przez organ architektoniczno-budowlany, i podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wskazano także, iż art. 47 Konstytucji RP przewiduje dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Osoba fizyczna ma prawo do niekrępowanego i bezpiecznego przebywania we własnych budynkach i korzystania z nich. Udostępnienie projektów budowlanych osobie postronnej, nie będącej stroną w przedmiocie pozwolenia na budowę, byłoby ingerencją w sferę prywatności inwestora, na co trafnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji. Poznanie szczegółów projektów budowlanych konkretnego inwestora będącego osobą fizyczną przez osobę trzecią mogłoby godzić w bezpieczeństwo inwestora — właściciela budynku, ze względu na możliwość wykorzystania tych informacji w innych celach niż jemu przyświecających. Powyższą decyzję S. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził pogląd, iż skoro projekt budowlany jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, to podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ponadto przypomnieć wypada, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest. Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych (projektów technicznych), będących załącznikami do decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozważenia zatem wymaga, czy dostęp do informacji publicznej w postaci dokumentacji projektowo – technicznej budynku, będącej załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na jego budowę, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 w/w ustawy, ze względu na prywatność osoby fizycznej, w sytuacji, gdy osoba ta nie pełni funkcji publicznej ani nie ma związku z pełnieniem takiej funkcji, jak również dokumentacja ta nie dotyczy sfery publicznej. Odnosząc się do spornego zagadnienia po pierwsze wskazać należy, iż stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. Po wtóre przepis art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuuje, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. W myśl art. 51 ust. 2 wskazanego aktu, władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym Państwie prawnym. Po trzecie artykuł 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ze względu na treść przywołanych przepisów, każdorazowo organ, udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, zobligowany jest do wyważenie jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Legalność udostępniania takich informacji poddał analizie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006r. w sprawie o sygn. akt K 17/05 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2006, seria A, nr 30, poz. 3). Zgodnie z tym wyrokiem, wskazane informacje podlegają udostępnieniu, o ile nie wychodzą poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym Państwie prawnym, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie może dochodzić zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich, chyba że osoba, której żądana informacja publiczna dotyczy, wyrazi na to zgodę. Tym samym brak zgody osoby, której żądana informacja publiczna dotyczy, uniemożliwia udostępnienie dokumentów, w których zawarte są prywatne dane dotyczące tej osoby. Udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji w powyższym zakresie wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym. Sąd dostrzega bowiem, że udostępnienie przedmiotowej informacji oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp., znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, np. na pokoje mieszkalne, sanitariaty, etc. Mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcym im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem ustawodawca, ustanawiając obywatelskie prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ochrony interesów jednostki w sferze jej prywatności. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr, przedkładając jedno dobro konstytucyjne nad drugie, a tym samym wytyczając granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść art. 31 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Prawodawca, ograniczając w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej podyktowane jest prawem jednostki do ochrony jej prywatnych interesów. Reasumując, odmowa udostępnienia informacji publicznej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeśli zatem przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, zaś w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącego dokumenty dotyczą budynków osoby prywatnej, a nie realizacji określonego zadania publicznego i na zlecenie organu administracji publicznej. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. stanowi regulację, która wyłącza stosownie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008r., w sprawie o sygn. I OSK 194/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 771/11, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2009r., w sprawie o sygn. II SAB/OL 20/09, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r., w sprawie o sygn. II SAB/Lu 125/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl), albowiem skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a., to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika by skarżący był stroną któregokolwiek postępowania, zakończonego żądnymi przezeń decyzjami o pozwoleniu na budowę, zatem w realiach niniejszej sprawy nie mogło nastąpić wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Motywy ich podjęcia zostały w pełni wyjaśnione, zaś przytoczona argumentacja jest wyczerpująca. Zatem za nieuzasadnione należy uznać zarzuty zawarte w skardze, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, stosując art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w sentencji wyroku. LS