I OSK 204/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Wejherowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 128/15 w sprawie ze skargi L.K. na bezczynność Starosty Wejherowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. L.K. wniosła skargę na bezczynność Starosty Wejherowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wystąpiła do Starosty Wejherowskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 10 października 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlany, a także wszystkich kolejnych zmian lub uzupełnień do tych dokumentów. Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. organ odmówił udostępnienia wskazanych informacji wyjaśniając, że nie stanowią one informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że decyzja administracyjna stanowi informację publiczną, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast projekt budowlany stanowi integralną część wydanej decyzji i jako taki, podlega udostępnieniu w trybie cytowanej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Starosta Wejherowski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie każda decyzja organu administracji stanowi informację publiczną. Wydana decyzja nie dotyczy kwestii publicznej, lecz indywidualnej sprawy obywatela, nie podlega zatem udostępnieniu jako informacja publiczna. Organ wskazał, że dostęp do akt administracyjnych w takiej sprawie uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronom postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Starostę Wejherowskiego do rozpoznania wniosku L.K. z dnia 26 maja 2015 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Ponadto orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak też zasądził od Starosty Wejherowskiego na rzecz skarżącej L.K. kwotę 357 (trzysta piędziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Sąd, co do zasady, podziela stanowisko organu, że dostęp do akt administracyjnych unormowany jest w art. 73 k.p.a., a u.d.i.p. nie stanowi alternatywnego, konkurencyjnego trybu pozyskiwania dokumentów znajdujących się w tych aktach. W tym zakresie odwołać się należy do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Akta administracyjne jako zbiór danych dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowią zatem, co do zasady, informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Ocena ta, zdaniem tego Sądu, nie dotyczy jednak wydanej w toku postępowania decyzji administracyjnej. Z mocy wyraźnego unormowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d. i.p. decyzja jako dokument urzędowy w postaci aktu administracyjnego została przez ustawodawcę uznana za informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane są wątpliwości, czy każda decyzja administracyjna stanowi informację publiczną, czy też taką informację stanowi jedynie decyzja, w której przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprawa publiczna. Wątpliwości czy wyroki sądowe stanowią informację publiczną zostały przez ustawodawcę usunięte poprzez dokonanie ustawą z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1662) zmiany art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d. i.p., polegającej na wskazaniu, że informację publiczną stanowi także treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W uzasadnieniu do projektu ustawy o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej wskazano, że dostępność orzeczeń sądowych przyczyni się do zapewnienia transparentności działania sądów i trybunałów i pozytywnie wpłynie na merytoryczny poziom wydawanych rozstrzygnięć, a także poprawę stanu świadomości prawnej. Niezależnie od oceny taki sformułowanych celów z punktu widzenia u.d.i.p., zdaniem Sądu, wskazuje to na wolę objęcia udostępnieniem w trybie u.d.i.p. każdego wyroku sądowego. Analogiczną interpretację należy odnosić do decyzji administracyjnych. Złożony wniosek o udostępnienie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczył zatem, w ocenie WSA w Gdańsku, informacji mającej charakter informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie udostępnienie treści takiej decyzji nastąpić może po jej anonimizacji. Kolejno Sąd ten odnotował, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano wątpliwości, czy projekt budowlany stanowi element decyzji o pozwoleniu na budowę i podlega w związku z tym udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Sądu, projekt budowlany stanowi integralną cześć decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Kolejno Sąd odnotował, że w orzecznictwie zwrócono uwagę na istotne kwestie jakie przemawiają przeciwko udostępnianiu projektu budowlanego prywatnego inwestora w trybie przepisów u.d.i.p. W ocenie Sądu, zastrzeżenia w tym zakresie są w pełni uzasadnione. Udostępnianie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego prowadzić bowiem może do naruszenia prawa do prywatności właściciela obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację, zgodnie z którą udostępnienie w trybie u.d.i.p. projektu budowlanego oznaczałoby zgodę na poznanie przez dowolne osoby trzecie dokładnego rozkładu pomieszczeń, przebiegu instalacji, itp., znajdujących się w budynku, w tym ich przeznaczenia, np. na pokoje mieszkalne, sanitariaty, etc. Mieszkańcy budynku mogliby tym samym zostać wystawieni na nieuzasadnione zainteresowanie obcym im osób, przez co mogliby odczuwać dyskomfort wynikający z poczucia utraty intymności. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak wskazał Sąd, naruszenia prawa do prywatności nastąpić może także poprzez udostępnienie samej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a ocena w tym zakresie uzależniona jest każdorazowo od treści takiej decyzji. Jeżeli przez wzgląd na ochronę prywatności informacja publiczna nie może zostać udostępniona, zasadne jest wydanie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie jej udostępnienia. Odmowa udostępnienia informacji nie może w takim przypadku nastąpić pismem, a brak decyzji organu świadczy o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Jak wyjaśnił, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. uznać można oczywiste niezastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić sposób i motywy działania organu oraz podejmowane przez organ czynności. W przedmiotowej sprawie organ nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, a stan bezczynności organu jest wynikiem wadliwej oceny charakteru żądanej informacji. Skargą kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Starosta Wejherowski. Postawił w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. polegającego na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej i zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Po drugie, naruszenie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na uznaniu, że decyzja administracyjna w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i projekt budowlany, będący przedmiotem wniosku skarżącej, stanowią informację publiczną. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przedstawienie składowi 7 sędziów NSA następującego zagadnienia prawnego: czy dokument urzędowy, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną, niezależnie od treści takiego dokumentu. Jak wskazał, praktyka organów administracji w tej materii jest różna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut, dotyczący naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest zasadny, gdyż przepis ten ma charakter zasadniczo wynikowo-kompetencyjny, a nadto składa się z trzech punktów, jednak skarżący kasacyjnie nie wskazał – choćby w uzasadnieniu – do którego z nich się odnosi. Aby zatem skutecznie zwalczać przez powołanie wskazanego przepisu stwierdzenie bezczynności organu w sprawie, konieczne jest powiązanie przywołanego przepisu z przepisami determinującymi termin działania organu, tak aby wykazać, że nie popadł w bezczynność czy przewlekłość. Tego jednak skarżący kasacyjnie nie uczynił. Niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej. Decyzja administracyjna w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i projekt budowlany, będąca przedmiotem wniosku skarżącej, stanowi informację publiczną, stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto zaznaczyć, że orzecznictwo stwierdzające, iż projekt architektoniczno-budowlany będący elementem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną, jest ugruntowane i aktualne (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12). Kwestie z ochroną prywatności na dalszym etapie prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wątpliwości skarżącego kasacyjnie co do tego, czy dokument urzędowy, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną, niezależnie od treści takiego dokumentu. Zagadnienie to ustawodawca wyjaśnia bowiem w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem każdy dokument spełniający kryteria określone w tym przepisie podlega udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe oddalono skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.