II SA/Gd 299/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 21 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia obwodów rybackich postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł (trzysta złotych). Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej rozporządzeniem z dnia 21 września 2012 r., zmienił rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich między innymi w ten sposób, że w punkcie 44 dodano lp. 96a dotyczącą obwodu rybackiego jeziora S. na cieku bez nazwy w zlewni rzeki S., który to objął wody jeziora S. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 listopada 2012 r. i zostało opublikowane w Dziennikach Urzędowych Województw: [..]-[..]. Skarga S. B. na przepis prawa miejscowego zawarty w punkcie 44 powyższego rozporządzenie wniesiona została w trybie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525). Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zwany dalej "dyrektorem regionalnego zarządu", jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Z art. 92 ust. 2 tejże ustawy wynika zaś, że w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. W szczególności zaś na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r., nr 189, poz. 1471 ze zm.) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia, ustanawia i znosi obwody rybackie. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone rozporządzenie w przedmiocie ustanowenia obwodów rybackich, stanowiące przepisy aktu prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej. Podstawowymi warunkami formalnymi koniecznymi dla skutecznego zaskarżenia takiego przepisu do sądu administracyjnego jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 63 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że bezpośrednio przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu w kwestii terminu do wniesienia w trybie przepisów ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie skargi na przepis aktu prawa miejscowego należy się odwołać do poglądów orzecznictwa wyrażanych na tle analogicznej regulacji zawartej w ustawie o samorządzie gminnym, a dotyczącej skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 tejże ustawy. I tak, w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi (ONSAiWSA z 2007r., nr 3, poz.60). Skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarł piśmie z dnia 10 listopada 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 listopada 2014 r. Odpowiedź na to wezwanie została wysłana do pełnomocnika skarżącego w dniu 17 grudnia 2014 r. Wezwanie dotyczyło punktu 44 rozporządzenia i zostało oparte na zarzucie naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym poprzez ustanowienie obwodu rybackiego na wodach stojących - jeziorze S., położonym na stanowiącej własność skarżącego działce nr [...]. Nawiązująca do tego wezwania skarga, wniesiona w dniu 9 stycznia 2015 r. (data nadania do skarżonego organu), podlegała jednakże odrzuceniu z powodu uchybienia terminu. W istocie była to bowiem skarga oparta na kolejnym już wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych wynika mianowicie, że skarżący, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, już wcześniej – w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. - wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa również w zakresie punktu 44 rozporządzenia dotyczącego ustanowienia obwodu rybackiego na jeziorze S. W piśmie tym pełnomocnik skarżącego powołał się wprost na art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym poprzez utworzenie obwodu rybackiego na wodach stanowiących własność prywatną, będących wodami powierzchniowymi stojącymi i położonych na działce skarżącego nr [...]. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 28 stycznia 2013 r. Odpowiedź na to wezwanie doręczono pełnomocnikowi odpowiedź w dniu 4 marca 2013 r. Następnie zaś skarżący skierował do organu identyczne w treści wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na 10 listopada 2014 r., a w dniu 9 stycznia 2015 r. skargę. Co więcej, jeszcze wcześniej, sam skarżący, osobiście, domagał się uchylenia kwestionowanego przepisu punktu 44 rozporządzenia w piśmie z 30 października 2012 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2012 r., I OSK 2737/12, postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 17 września 2015 r. , IV SA/Wa 1874/15, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2012 r, III SA/Gd 139/12, wszystkie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że powtórne wezwanie w sprawie tego samego aktu, z powołaniem na te same okoliczności, zawierające te same co poprzednio zarzuty, nie może otwierać stronie ponownie terminu do wniesienia skargi. Powyższe poglądy zachowują aktualność również w odniesieniu do wezwania przewidzianego w art. 63 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Kolejne pismo pełnomocnika skarżącego zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zresztą niczym nie różniło się od wcześniejszego wezwania, nie mogło doprowadzić do rozpoczęcia biegu nowego terminu do zaskarżenia przepisu aktu prawa miejscowego zawartego w punkcie 44 rozporządzenia, gdyż termin ten rozpoczął bieg od wezwania z dnia 21 stycznia 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 28 stycznia 2013 r. Odpowiedź na to wezwanie zawarta została w piśmie z dnia z dnia 25 lutego 2013 r. doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 4 marca 2013 r. Skarżący mógł zatem wnieść skargę na uchwałę tylko w terminie 30 dni od doręczenia jego pełnomocnikowi odpowiedzi na pierwsze wezwanie organu. Ten termin do zaskarżenia uchwały upłynął jednakże bezskutecznie z końcem dnia 3 kwietnia 2013 r. Wniesienie skargi w niniejszej sprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. nastąpiło zatem z oczywistym uchybieniem terminu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Przepis art. 232 § 1 pkt 1 ustawy stanowi zaś, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Z tych wszystkich względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jednocześnie zwrócił uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi.