II SA/Ke 720/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania C. w Kielcach Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 25 marca 2015 r. nakazującą ww. spółce rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ul. K. w D., użytkowanego jako budynek magazynowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła, że jest ona niezgodna z przepisami prawa budowlanego, gdyż przy jej wydawaniu organ nie wziął pod uwagę, że obiekt jest obiektem tymczasowym, na okres użytkowania 120 dni, który po upływie tego terminu zostanie rozebrany i do którego nie mają zastosowania warunki techniczne przytoczone w decyzji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Inspektor ustalił, że postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu zostało zainicjowane pismem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z 4 lutego 2015 r. informującym o budowie na ww. działce hali magazynowej, której usytuowanie powoduje zawężanie i zasypywanie koryta rzeki Jakubówki. Dokonana 12 lutego 2015 r. kontrola potwierdziła to doniesienie. W trakcie kontroli ustalono, że na działce znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji szkieletowej (wykonany z kształtowników stalowych przymocowanych do podłoża za pomocą śrub, obudowany blachą trapezową, przykryty brezentową plandeką) posiadający wymiary w rzucie 6,66 x 20,80 m i wys. ścian 3,35 m. Obiekt jest częściowo usytuowany na terenie działki nr [...] stanowiącej koryto rzeki Jakubówki wraz ze skarpami. Dokładne usytuowanie oraz wymiary obiektu zostały zobrazowane na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu. Obecny podczas kontroli Prezes Zarządu skarżącej spółki oświadczył, że obiekt (namiot użytkowany jako tymczasowy magazyn nasion) powstał w styczniu 2015 r., a jego inwestorem była C. w Kielcach. Oświadczył, że nie wiedział, że budowa namiotu, który nie posiada fundamentu, wymagała pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł, że wykonany obiekt należy zaliczyć do budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. będącej obiektem budowlanym. Organ wskazał, że obiekt stanowiący przedmiot sprawy został wykonany (zmontowany) w styczniu 2015 r. bez pozwolenia na budowę, a zatem powstał w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie mają uregulowania wynikające z art. 48 Prawa budowlanego. Dokonując oceny obiektu pod kątem spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ podniósł, że jakkolwiek nie można przesądzić o jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Miasto i Gmina D. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak przesłanką przesądzającą o braku potrzeby stosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w ust. 2 i 3 art. 48 ww. ustawy jest jego usytuowanie na brzegu rzeki Jakubówki, powodujące niszczenie tego brzegu i zawężanie koryta (poprzez osypywanie się ziemi ze skarpy do koryta) naruszające art. 25 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - zabraniający niszczenia lub uszkadzania brzegów śródlądowych wód powierzchniowych. Takie usytuowanie obiektu uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z tym przepisem. Świętokrzyski Inspektor wyjaśnił, że obiekt służący jako magazyn pełni funkcję użytkową budynku (gospodarczego), a zatem mają do niego zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., o czym stanowi § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że obiekt jest usytuowany bezpośrednio przy granicach z działkami sąsiednimi (na całej szerokości działki nr [...] ) należało stwierdzić, że usytuowanie to narusza w sposób niedopuszczalny § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Naruszenia te uniemożliwiają doprowadzenie obiektu do zgodności z tymi przepisami, co oznacza brak spełnienia warunków z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ wyjaśnił, że obiektu nie można uznać za tymczasowy obiekt budowlany albowiem samo nietrwałe połączenie z gruntem nie przesądza o jego tymczasowości, ale musi wynikać z jego przeznaczenia, określonego definicją art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Definicja ta określa dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych – obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a cecha ich tymczasowości wynika z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii czy też projektu obiektu budowlanego. Trudno, zdaniem organu przyjąć, że obiekt został wzniesiony na okres krótszy niż jego trwałość techniczna, gdyż przeczy temu jego konstrukcja, a także przeznaczenie. Drugą kategorię stanowią obiekty niepołączone trwale z gruntem, które może mieć różne formy np. utwardzone podłoże służące do przymocowania elementów konstrukcyjnych obiektu. Organ wskazał też na art. 29 ust. 1 pkt 11 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że jeżeli zamiarem inwestora było ustawienie i użytkowanie obiektu przez okres krótszy niż 120 dni, to winien był dokonać zgłoszenia jego budowy w Starostwie Powiatowym w Pińczowie. W sytuacji braku takiego zgłoszenia należy przyjąć, że zamiarem inwestora było jego ustawienie na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył też, że w chwili wydawania decyzji upłynęło już 120 dni od budowy obiektu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze C. w K. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji z 28 maja 2015r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła obrazę art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że przedmiotową wiatę należy zaliczyć do budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1b ww. ustawy zaliczanej do obiektów budowlanych i stanowiącą obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w momencie kiedy przedmiotowa wiata nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, a spełnia wymagania, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane i nie wymaga pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których bezwzględnie na budowę wiaty nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wskazał, że wyliczenie zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego ma charakter przykładowy, a będzie chodziło o sytuacje, gdy tego rodzaju obiekt nie jest połączony z gruntem w sposób trwały przez wykonanie fundamentu, lecz umieszczony jest wprost na gruncie bądź na utwardzeniu, jak np. przyczepa kempingowa umieszczona na kostce brukowej. W ocenie skarżącego z pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego nie można utożsamiać w sposób dowolny każdego urządzenia niepołączonego trwale z gruntem, bez uprzedniego rozważenia, czy urządzenie to można zaliczyć do kategorii obiektu budowlanego. Dla przykładu wskazał, że warunków uznania za tymczasowy obiekt budowlany nie spełnia pojedynczy tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem i nieposiadający jakichkolwiek instalacji. W związku z tym wiata dla potrzeb sezonowych tj. przechowywania nasion również nie może stanowić obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce nr ewid. [...] w D. znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji szkieletowej, posiadający wymiary w rzucie 6,66 m x 20,80 m i wys. ścian 3,35 m, ścianach obitych blachą trapezową, pokryty plandeką (brezent), przymocowany do podłoża za pomocą śrub. Z wykonanego podczas kontroli w dniu 26 lutego 2015 r. szkicu wynika, że obiekt jest częściowo usytuowany na terenie działki nr [...] stanowiącej koryto rzeki Jakubówki wraz ze skarpami, będącej w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Ocena legalności robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny (nie kwestionowany zresztą przez stronę) wskazuje, że wykonane przez skarżącą spółkę roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W ich wyniku powstał bowiem obiekt pełniący funkcję magazynu tj. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, będąca z mocy art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień realizacji robót budowlanych i wydania zaskarżonej decyzji) obiektem budowlanym. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, tego typu budowle, jak wykonana w niniejszej sprawie, nie zostały wymienione w art. 29 zawierającym katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego, a zatem ich budowa wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć w tym miejscu, że argumentacja skargi wydaje się opierać się na przyjęciu, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest wiatą, z czym w żadnym wypadku nie można się zgodzić. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem, oraz częściowy lub całkowity brak ścian. Warunków tych przedmiotowy obiekt nie spełnia – jak wyżej wskazano posiada on konstrukcję szkieletową i jest obudowany blachą trapezową. Należy również podzielić stanowisko organu, że budowli stanowiącej przedmiot sprawy nie można uznać za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tj. obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zasadnie organ dostrzegł, że konstrukcja i przeznaczenie obiektu powoduje, iż nie można uznać, że jest przeznaczony do czasowego użytkowania. Czasowość użytkowania obiektu tymczasowego sprowadza się do tego, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż jego trwałość techniczna. Założenie to nie może jednak mieć charakteru subiektywnego; taka cecha obiektu budowlanego wynika bowiem z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. II OSK 566/07). Szkieletowa konstrukcja obiektu, obudowanie go blachą trapezową, trwały sposób przymocowania do podłoża i wreszcie samo przeznaczenie, w żadnym wypadku nie dają podstaw do oceny, że okres jego użytkowania w miejscu posadowienia będzie krótszy niż jego trwałość techniczna. Nie sposób również przyjąć, że obiekt ten nie jest połączony trwale z gruntem. Przytwierdzenie obiektu do podłoża z kostki brukowej za pomocą śrub (co wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy) powoduje, że obiekt posiada takie cechy jak stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10), a więc jest trwale połączony z gruntem. Nawet gdyby jednak przyjąć, że obiekt stanowiący przedmiot sprawy jest tymczasowym obiektem budowlanym, to zwrócić trzeba uwagę na treść art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że skarżąca spółka zgłoszenia takiego nie dokonała, a w chwili wydawania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 120 dni od daty budowy obiektu. Zauważyć także należy, że nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Po 59/14). Właściwa jest też ocena organu, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 48 ust. 2 pozwalający na legalizację samowoli budowlanej. Zgodnie z tym przepisem legalizacja takiego obiektu jest możliwa w przypadku gdy budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Za właściwe należy uznać stanowisko organu, że niemożliwym jest doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem z dwóch powodów. Po pierwsze usytuowanie jej narusza art. 25 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), który zabrania niszczenia lub uszkadzania brzegów śródlądowych wód powierzchniowych, tworzących brzeg wody budowli lub murów niebędących urządzeniami wodnymi oraz gruntów pod śródlądowymi wodami powierzchniowymi. Usytuowanie budowli na brzegu rzeki Jakubówki powoduje niszczenie tego brzegu i zawężanie koryta poprzez osypywanie się ziemi ze skarpy, a więc niemożliwym jest doprowadzenie w tej sytuacji do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż poprzez rozbiórkę. Ponadto przesądzenie, że obiekt budowlany stanowiący przedmiot sprawy jest budowlą, niewątpliwie pełniącą funkcję użytkową budynku (co wynika z jej przeznaczenia), powoduje, że zastosowanie do niego mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) – zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Prawidłowe ustalenia organu wskazują, że budowla ta jest usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] (będącą działką budowlaną – zgodnie ze znajdującym się w aktach wypisem z rejestru gruntów), a więc z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, stosownie do którego obiekt na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku obiektu zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Powyższe naruszenia przepisów uniemożliwiają doprowadzenie obiektu do zgodności z nimi, co powoduje brak możliwości spełnienia warunków z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy i nakazanie dokonania rozbiórki budowli wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich przedstawionych powyżej względów zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W związku z tym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.