II SA/Gd 437/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewody z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 22 stycznia 2015 r. Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z 26 listopada 2014 r., zawieszające postępowanie w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę poddasza, związaną ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. S. w R. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że w dniu 5 września 2014 r. inwestor K. W. złożył do organu I instancji wniosek o pozwolenie na budowę - wykonanie robót budowlanych obejmujących postawienie ścian gipsowo-kartonowych na stelażu metalowym - przebudowa poddasza użytkowego w lokalu nr [...] w budynku dwurodzinnym przy ul. S. w R. (działki nr [...] i [...]). Pismem z 22 września 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania (współwłaścicieli lokalu nr 1) o wszczęciu postępowania, następnie postanowieniem z 27 października 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, w terminie do 24 listopada 2014 r., nieprawidłowości i braków projektu budowlanego. Po zapoznaniu się z aktami sprawy właściciel mieszkania nr w budynku przy ul. S. w R. J. F. w piśmie z 7 listopada 2014 r. poinformował organ, że od miesiąca października 2014 r. współwłaściciele nieruchomości zamieszkują i użytkują poddasze budynku przynależne do lokalu mieszkalnego nr 2 oraz wskazał, że roboty budowlane obejmujące przebudowę poddasza zostały już wykonane. W dniu 21 i 24 listopada 2014 r. inwestor uzupełnił braki projektu i złożył żądane przez organ wyjaśnienia. Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane objęte projektem mogły zostać samowolnie zrealizowane. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego powinien zatem rozstrzygnąć sprawę ewentualnej samowoli budowlanej. Dlatego też Starosta pismem z 26 listopada 2014 r. zwrócił się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie stosownych działań kontrolnych zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Jednocześnie postanowieniem z 26 listopada 2014 r., w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. W. Wojewoda przystępując do rozpoznania sprawy wskazał, że postępowanie w sprawie administracyjnej powinno przebiegać w sposób ciągły, umożliwiający podejmowanie kolejnych, wymaganych prawem czynności procesowych, zmierzających do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a.. Ustawodawca przewidział jednak wystąpienie okoliczności czasowo tamujących normalny tok postępowania i uwzględnił je w ramach instytucji zawieszenia postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art. 97 i art. 98 ustanawiają dwa tryby zawieszenia postępowania w sprawie (obligatoryjny w art. 97 § 1 i fakultatywny w art. 98 § 1). Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenie na budowę w opisanym wcześniej zakresie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie organ I instancji uznał, że zagadnieniem wstępnym w sprawie o udzielenie wnioskowanego przez K. W. pozwolenia na budowę jest postępowanie, które będzie się toczyć przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do samowolnie wykonanych przedmiotowych robót budowlanych. Zdaniem organu I instancji taka sytuacja spełnia wszystkie kryteria zagadnienia wstępnego, które wynikają z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Judykatura przyjmuje, że przesądza o tym treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać. Związek zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły tak rozumiane warunki ustanowione w hipotezie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Istotne jest w ocenie Wojewody, że postępowanie prowadzone przez Starostę zainicjowane zostało wnioskiem K. W. o udzielenie pozwolenia na budowę stanowiąca przebudowę poddasza obejmującą postawienie ścian gipsowo-kartonowych na stelażu metalowym. Podstawową kwestią konieczną do ustalenia jest zatem zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza, a polegających na wydzieleniu ściankami działowymi pomieszczeń. W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty objęte przedmiotowym postępowaniem, w części dotyczącej wykonania ścianek działowych, niewątpliwie nie stanowią ani budowy, ani montażu, ani remontu (rozumianego jako odtworzenie stanu pierwotnego), ani wreszcie rozbiórki. Rozważyć zatem należało, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako przebudowę, która jako również objęta definicją robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga ustalenia, czy wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane definicji legalnej. W myśl tej definicji przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Mając na uwadze przytoczoną definicję legalną stwierdzić należy, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku lekkiej ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczenia, w żadnej mierze nie zmienia ono rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego wykonanie ścianek działowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane) ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy - Prawo budowlane) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 07.05.2014 r. sygn. akt II SA/Gd 122/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10.10.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 425/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie uznał organ odwoławczy, że planowane przez inwestora wykonanie ścianek działowych na poddaszu nie spowoduje zmiany konstrukcji budynku oraz jego parametrów użytkowych i technicznych, jak również nie doprowadzi do wydzielenia samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności. Ścianki działowe mają bowiem zostać wykonane jedynie w celu przebudowy poddasza użytkowego o funkcji mieszkalnej związanego z lokalem nr 2. Przebudowa polegać ma na wyodrębnieniu pomieszczeń mieszkalnych (patrz opis techniczny do projektu budowlanego). Znaczenie ma tu także to, że ma to być lekka ścianka działowa zbudowana z płyt kartonowo-gipsowych. W takim wypadku ścianka działowa nie może w nadmierny sposób obciążyć stropu i sprowadzić zagrożeń z tym związanych. W świetle powyższego, Wojewoda stanął na stanowisku, że wykonanie przedmiotowych ścianek działowych są to takie roboty budowlane, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem ewentualne wykonanie tych robót nie może być - wobec obowiązującej, a wcześniej opisanej konstrukcji zagadnienia prejudycjalnego - kwalifikowane jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej, ustanowiona w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli jako zagadnienie wstępne, uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania przez Starostę i uchylił zaskarżone postanowienie, nie stosując przy tym ostatniego członu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego o "umorzeniu postępowania pierwszej instancji", gdyż przepis ten musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości (art. 126 k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. F. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności nie wzięcie pod uwagę wszystkich robót budowlanych objętych wnioskiem K. W. o wykonanie robót budowlanych na poddaszu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr 2 dotyczących instalacji cieplnej (ogrzewanie kominkowe z płaszczem wodnym), a także wykonania bez zgłoszenia instalacji wodno - kanalizacyjnej i elektroenergetycznej, które na poddaszu są użytkowane; 2) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę poddasza w budynku mieszkalnym związanym ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 3 ust. 7a i art. 30 ust. 1 Prawa budowlane poprzez uznanie, iż wykonane przez K. W. roboty budowlane nie stanowią przebudowy w rozumieniu wskazanego przepisu, a tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę oraz nie wymagają zgłoszenia. Zdaniem skarżącego Wojewoda nie wziął pod uwagę wszystkich robót budowlanych objętych wnioskiem K.W. o wykonanie robót budowlanych na poddaszu przynależnym do lokalu mieszkalnego nr 2 w przedmiotowym budynku, ograniczając się jedynie do jednego z elementów będących przedmiotem wniosku, a mianowicie postawienia ścian gipsowo-kartonowych na stelażu metalowym. Przedmiotowy wniosek budowlany K. W. obejmuje także przebudowę instalacji cieplnej na poddaszu (ogrzewanie kominkowe z płaszczem wodnym). Informacja ta znajduje się w dokumentacji wniosku budowlanego dostarczonego do Starostwa Powiatowego przez inwestora. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 11 Prawa budowlanego wykonanie takich prac budowlanych wymaga zgłoszenia ich właściwemu organowi. Niezrozumiałym dla skarżącego jest także, dlaczego organ odwoławczy nie wziął tego faktu pod uwagę wydając postanowienie. W związku z tym, że obecnie na przedmiotowym poddaszu instalacje, wodno-kanalizacyjna, elektroenergetyczna (na nowo postawionych ścianach kartonowo-gipsowych) i cieplna już funkcjonują, stwierdził skarżący, że jest to samowola budowlana inwestora. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania powyższych robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W związku z tym, że K. W. jako inwestor nie dopełnił wszystkich formalności związanych ze złożonym wnioskiem (nieprawidłowości i braki w projekcie budowlanym) nie mógł przystąpić do tych prac budowlanych. Mimo to do nich przystąpił i zasadnym było to, że organ I instancji skierował sprawę do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w celu podjęcia przez ten organ stosownych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Zasadnym było także, biorąc pod uwagę również bezpieczeństwo mieszkańców przedmiotowej nieruchomości, zawieszenie przez organ I instancji postępowania do czasu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Zwłaszcza, że niemożliwym było złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż na inwestycje nie wyrazili zgody J. i I. F. oraz M. i M. S., którzy w 50% są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Niezrozumiałym jest także, że Wojewoda uchylił postanowienie Starosty dotyczące wniosku złożonego przez Pana K. W. następującej treści: ..wniosek o pozwolenie na budowę - wykonanie robót budowlanych obejmujących postawienie ścian gipsowo-kartonowych na stelażu metalowym - przebudowa poddasza użytkowego w lokalu nr 2 w budynku dwurodzinnym przy ul. S. w R. (działki nr [...] i [...])". podczas gdy postępowanie Starosty dotyczy wniosku złożonego do Starostwa przez Pana K. W. następującej treści ..wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę poddasza w budynku mieszkalnym związaną ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne na dzi. nr [...] i [...] przy ulicy S. w R.". Fakt ten ewidentnie świadczy o tym, że Wojewoda uchylił inne postanowienie Starosty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako P.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności podniesionych w niej zarzutów. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Wojewody z 22 stycznia 2015 r. uchylające postanowienie Starosty z 26 listopada 2014 r. zawieszające postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku K. W. o pozwolenie na budowę. Wojewoda przyjął, że z treści wniosku z dnia 5 września 2014 r. o udzielenie pozwolenia na budowę wynika, że dotyczy on wyłącznie wykonania ścianek działowych, co nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że ewentualne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego wykonania przedmiotowych prac przed uzyskaniem pozwolenia nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie przedmiotowego postępowania. W przekonaniu Sądu stanowisko takie jest prawidłowe, jednakże jedynie w sytuacji, gdy wniosek o pozwolenie na budowę i postępowanie wywołane złożeniem takiego wniosku dotyczy wyłącznie robót budowlanych polegających postawieniu ścianek działowych. W przedmiotowej sprawie zasadnie organ odwoławczy wskazał, że wykonanie ścianek działowych na poddaszu nie spowoduje zmiany konstrukcji budynku oraz jego parametrów użytkowych i technicznych, jak również nie doprowadzi do wydzielenia samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności. Ścianki działowe mają bowiem zostać wykonane jedynie w celu wyodrębnienia pomieszczeń mieszkalnych. Znaczenie ma tu także to, że ma to być lekka ścianka działowa zbudowana z płyt kartonowo-gipsowych. W takim wypadku ścianka działowa nie może w nadmierny sposób obciążyć stropu i sprowadzić zagrożeń z tym związanych. Zasadnie Wojewoda stanął na stanowisku, że wykonanie przedmiotowych ścianek działowych są to takie roboty budowlane, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem ewentualne wykonanie tych robót nie może być - wobec obowiązującej, a wcześniej opisanej konstrukcji zagadnienia prejudycjalnego - kwalifikowane jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej, ustanowiona w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli jako zagadnienie wstępne, uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Wątpliwości Sądu budzi jednak ustalenie, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wykonania jedynie ścianek działowych. W znajdującym się w aktach sprawy wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 5 września 2014 r. (k. 1 akt administracyjnych) jako nazwę zamierzenia budowlanego inwestor podaje "postawienie ścian gipsowo – kartonowych na stelażu metalowym". Jednakże w rubryce tej dopisano w dniu 7 września 2014 r., zatem już po złożeniu wniosku, po myślniku słowo "przebudowa". Powyższe sugeruje, że zakres zamierzenia budowlanego uległ po złożeniu wniosku zmianie, co inwestor zaznaczył na pierwotnym dokumencie. W aktach sprawy znajduje się także kompletny projekt budowlany sporządzony w sierpniu 2014 r. dotyczący przebudowy poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym dwurodzinnym w R. przy ul. S. W zakres tego projektu wchodzą także instalacje: wodna, kanalizacji sanitarnej, cieplna i wentylacyjna, które znaczono jako istniejące i wykonane zgodnie ze sztuka budowlaną. Do treści projektu budowlanego nawiązuje także postanowienie Starosty z 27 października 2014 r., nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku. Wskazane wyżej okoliczności nie zostały przez organ odwoławczy dostatecznie wyjaśnione, przez co naruszono przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co miało bezpośredni wpływ na treść kontrolowanego postanowienia. W sytuacji bowiem, gdy zamierzenie budowlane dotyczy robót na których realizację potrzebne jest pozwolenie na budowę uprzednia realizacja tych zamierzeń w warunkach samowoli budowlanej wyklucza wydanie pozwolenia, a stwierdzenie samowoli stanowi zagadnienie wstępne w tym postępowaniu. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie.