VII SA/Wa 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania E. R., J. M., S. K., U. N., E. M., S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], umarzającej wszczęte na wniosek E. R., J. M., S. K., U. N., E. M., S. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz drogą, parkingiem i zjazdem na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. [...] w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydania w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiające wszczęcia na wniosek wyżej wymienionych osób postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. Na skutek skargi S. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1949/13 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, "(...) że merytoryczna weryfikacja legitymacji procesowej stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może rozstrzygnąć się wyłącznie w toku postępowania, a nie przed jego wszczęciem przy zastosowanym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy". Przy czym Sąd nie przesądził, iż skarżący posiadają przymiot strony. W związku z treścią wyroku organ ponownie dokonał analizy wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Wyjaśnił, że stosowanie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), który, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływaniu obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawa do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżący wezwani do wykazania interesu prawnego wyjaśnili, że swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. D. w K. oraz przysługujących im praw odrębnej własności lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku, co potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...]. Analizując dokumentację projektową organ wskazał, że planowana na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. [...] w K. inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Projektowany trzykondygnacyjny budynek mieszkalny jest usytuowany na działce nr ewid. [...] w odległości ok. 22,5 m od granicy działki skarżących. Ponadto na działce inwestycyjnej, bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], zaprojektowano 29 miejsc parkingowych (w tym dwa dla osób niepełnosprawnych) w odległości ok. 7,5 m w linii prostej od ściany szczytowej budynku mieszkalnego skarżących. Mając na uwadze usytuowanie i wysokość zaprojektowanego budynku mieszkalnego (wynoszącą 10,08 m), organ stwierdził, że nieruchomość należąca do skarżących z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewid. [...]. Podkreślił nadto, że w ścianie szczytowej budynku skarżących zwróconej w kierunku granicy z działką inwestycyjną nr ewid. [...] znajdują się jedynie okna łazienek. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który nakłada obowiązek projektowania miejsc parkingowych (w przypadku od 5 do 60 stanowisk włącznie) w odległości nie mniejszej niż 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi, a łazienka takim pomieszczeniem nie jest. Uznał także, że źródłem interesu prawnego nie mogą być również immisje pośrednie (hałas), do których odwołali się skarżąc w rozpatrywanym odwołaniu. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia dały podstawę do umorzenia wszczętego na wniosek skarżących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł S. K. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje mu przymiot strony, a także przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz pominięcia okoliczności istotnych dla sprawy. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że organy obu instancji odnoszą się jedynie do odległości parkingu od okien łazienek, znajdujących się w ścianie szczytowej budynku przy ul. D., gdzie wymóg zachowania odległości 10 m nie obowiązuje. Pomijany jest przy tym całkowicie fakt, że odległość ta nie została zachowana w stosunku do okien znajdujących się na ścianie prostopadłej do granicy z działką inwestora, które są oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W tym przypadku odległość od parkingu wynosi zaledwie 8,5 m. Dotyczy to w szczególności okna lokalu nr 3, należącego do skarżącego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podnosi, że przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny, istotna jest bowiem możliwość naruszenia interesów osób trzecich. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej, o którym mówi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W niniejszej sprawie takim utrudnieniem są opisywane uciążliwe immisje ze zbyt blisko zlokalizowanego parkingu. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., która umorzono, wszczęte na wniosek E. R., J. M., S. K., U. N., E. M., S. S. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą, parkingami i zjazdem na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] w K. Organy orzekały po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/13 uchylającym postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. Wobec powyższego istota sporu sprowadza się do tego czy skarżący S. K. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja, umarzająca wszyte na wniosek m. in. skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. jest wynikiem stanowiska organu co do braku po stronie skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ wywodził, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa w myśl, którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – zostało zawężone treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Tak ustalony krąg stron dotyczy także postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie niesporne jest, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. D. stanowiącej działkę nr ewid. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta decyzją z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako uzasadnienie stanowiska, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowego obiektu wskazano zachowanie odległości od granicy działki, a także brak naruszenia pozostałych wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wymaganych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji jest jednak wadliwe. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do takiej zawężającej wykładni. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt II OSK 176/12 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego pogląd skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych "wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Do przepisów odrębnych należą nie tylko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami są także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Podobny pogląd dotyczący wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony również w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalając, że projektowane wydzielone miejsca postojowe dla samochodów osobowych zawierające 29 stanowisk usytuowane są w odległości 7,5 m tj. nie przekraczającej wymogów określonych w § 19 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, organ przyjął, że w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego skarżącego znajdują się wyłącznie okna łazienek. Istotne jest jednak, co trafnie podnosi skarżący, że powoływany § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, określając minimalną odległość parkingu od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie różnicuje wymogów w zależności od tego, jak usytuowana jest ściana, na której owe okna się znajdują. Wynika to bezpośrednio z charakteru chronionych dóbr. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania poza inwestorem nie oznacza przecież, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarżący słusznie podniósł, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, że na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] tuż przy granicy zaprojektowano 29 stanowisk postojowych co wiąże się dla mieszkańców sąsiedniego budynku nie tylko z naruszeniem przepisów technicznych, ale także z istotnymi uciążliwościami – naruszającymi ich prawo do wypoczynku. Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyjaśnić czy istotnie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także mieć na uwadze, że przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiadującej z inwestycją może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.