II GSK 4209/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1144/15 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz R. D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Rz 1144/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) uwzględnił skargę R. D. (dalej: skarżący) uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO) z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie planu ruchu kopalni gazu. Ponadto WSA zasądził od SKO na rzecz skarżącego 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta [...] - po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] lipca 2014 r. - działając na podstawie art. 106 § 5 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) pozytywnie zaopiniował "Plan ruchu zakładu górniczego wydobywającego kopaliny otworami wiertniczymi Kopalni Gazu Ziemnego [...] na okres od 01.08.2014 r. do 26.05.2018 r.". Skarżący oraz W. D., I. P., K. W. i Z. P. złożyli do SKO "odwołanie od postanowienia Prezydenta Miasta [...] w sprawie Planu Ruchu Kopalni Gazu [...] w [...] na okres od 1.08.2014 r.". Decyzją z [...] lipca 2015 r. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Zdaniem SKO, Prezydent Miasta [...] nie wydał w postępowaniu administracyjnym decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną dotyczącą planu ruchu kopalni gazu [...], a zatem postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Skarżący oraz W. D., I. P., K. W. i Z. P. złożyli do WSA skargę na decyzję SKO. Podnieśli w szczególności, że są właścicielami nieruchomości zabudowanych oraz niezabudowanych wchodzących w skład zakładu górniczego wydobywającego kopaliny otworami wiertniczymi KGZ-[...] w [...]. Zarzucili nieuprawnione określenie daty końcowej planu ruchu zakładu górniczego w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., gdyż data ta nie jest równoznaczna z terminem zakończenia wydobycia kopalin i końcem obowiązywania ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości gruntowych wykorzystywanych do tej działalności. Postanowieniem z 19 października 2015 r. WSA odrzucił skargę W. D., I. P., K. W. i Z. P. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych. Natomiast wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. WSA, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę skarżącego. Uznał bowiem, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego. Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r. wydane w trybie art. 106 kpa. Obowiązek współdziałania wynikający z tego przepisu został nałożony w art. 108 ust. 6b ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 613), zgodnie z którym "plan ruchu zakładu górniczego, z wyłączeniem planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodanów, wymaga opinii właściwego wójta (prezydenta, burmistrza)". WSA dodał, ze organ prowadzący postępowanie główne, zwracając się do innego organu z żądaniem podjęcia współdziałania, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę oraz podmioty na prawach strony. Podmioty te mają przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym głównym. Zdaniem WSA, z akt postępowania wynika, że postanowienie z [...] lipca 2014 r. zostało doręczone jedynie Okręgowemu Urzędowi Górniczemu. Natomiast na podstawie tych akt trudno ustalić strony postępowania głównego. Tymczasem strony mogą dochodzić swych racji, zaskarżając postanowienie organu współdziałającego. SKO, rozpoznając zażalenie, przyznał skarżącemu przymiot strony, chociaż brak na to potwierdzenia w materiale dowodowym. Sąd stwierdził ponadto, że jednym z elementów procesowych, zapewniających stronie kontrolę zgodności postanowienia organu współdziałającego z jej interesem prawnym i jego obronę w toku instancji, jest obowiązek prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W ocenie WSA, błędem Prezydenta Miasta [...] było odstąpienie od uzasadnienia rozstrzygnięcia z powołaniem się na art. 107 § 4 kpa. Brak uzasadnienia jest naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy. Wyrażając wskazania co do dalszego postępowania, WSA stwierdził, że organ w pierwszej kolejności musi określić prawidłowo strony postępowania w trybie art. 106 kpa, a następnie w tym kontekście ocenić, czy zachowano termin do złożenia zażalenia i czy rozstrzygnięcie było prawidłowe. SKO złożyło skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, SKO w piśmie z 30 czerwca 2016 r. (podpisanym przez Prezesa SKO K. H.) oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, polegające na uwzględnieniu przez WSA skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO, pomimo: - braku dokonania przez WSA oceny legalności decyzji będącej przedmiotem skargi (tj. decyzji SKO z [...] lipca 2015 r. umarzającej postępowanie odwoławcze), co wyraża się w zaniechaniu jakiegokolwiek odniesienia się przez WSA do motywów zawartego w niej rozstrzygnięcia formalnego i podstawy prawnej jego wydania, przy jednoczesnym dokonaniu oceny legalności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., o bycie prawnym którego SKO w ogóle nie rozstrzygało, - braku wskazania przez WSA na czym polega wadliwość zaskarżonej decyzji SKO i sprecyzowania jaki konkretnie przepis postępowania decyzja ta narusza (w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy), co było wymagane dla jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bezpośrednio skutkowały wadliwą oceną zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania, prowadząc do niezasadnego uwzględnienia skargi przez WSA, zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 ppsa. W uzasadnieniu SKO wskazało w szczególności, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść z jakich przyczyn decyzja SKO została uchylona. Z pola widzenia WSA zeszło całkowicie, że uznanie postępowania za bezprzedmiotowe nastąpiło z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, to jest rozstrzygnięcia organu I instancji mogącego podlegać weryfikacji w trybie odwoławczym, co klarownie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. WSA skoncentrował się natomiast na merytorycznej ocenie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. D. (uczestnik postępowania) wniosła o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący (reprezentowany przez adwokata) wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Stwierdził w szczególności, że brak formalny skargi kasacyjnej nie został prawidłowo uzupełniony, ponieważ pod pismem z 30 czerwca 2016 r. podpis złożył Prezes SKO, zaś do sporządzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie uprawniona jest jedynie osoba wymieniona w art. 175 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna została oparta na jednym zarzucie – naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem organu, WSA wadliwie skontrolował zaskarżoną decyzję, gdyż zaniechał jakiegokolwiek odniesienia się do motywów zawartego w niej rozstrzygnięcia i podstawy prawnej, przy jednoczesnym dokonaniu oceny legalności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r., o bycie którego organ nie rozstrzygał. Sąd nie wskazał też na czym polega wadliwość zaskarżonej decyzji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co było wymagane dla uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł okazać się trafny, mimo że ma rację SKO wskazując na błędne stwierdzenie WSA zawarte w zaskarżonym wyroku (na str. 3 uzasadnienia), że "przedmiotem skargi jest postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014r. wydane w trybie art. 106 k.p.a." Z sentencji wyroku oraz pozostałych wywodów WSA wynika jednak w sposób oczywisty, że skontrolował on zaskarżoną do niego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] lipca 2015r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a ww. stwierdzenie, jak i niektóre odniesienia do postanowienia Prezydenta Miasta [...] należy uznać za oczywiście błędne, ale nie świadczące o brak kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że decyzją z [...] lipca 2015 r. – działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa - SKO umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania R. D., W. D., I. P., K. W. i Z. P. od postanowienia Prezydenta Miasta [...] w sprawie ruchu kopalni gazu [...] w [...] na okres od dnia 1 sierpnia 2014 r., wydanego w trybie art. 106 kpa, stwierdzając że Prezydent nie wydał w postępowaniu administracyjnym aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę indywidualną dotyczącą planu ruchu kopalni gazu [...], a przedmiotem postępowania odwoławczego może być jedynie decyzja administracyjna. WSA wskazał natomiast na obowiązek współdziałania wynikający z art. 106 kpa – nałożony przepisem prawa materialnego, którym był w tym wypadku przepis ustawy Prawo geologiczne i górnicze. WSA słusznie też podkreślił, że organ prowadzący postępowanie główne, zwracając się do innego organu z żądaniem podjęcia współdziałania, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę oraz podmioty na prawach strony, które mają przed organem współdziałającym te same uprawnienia, które służą im w postępowaniu administracyjnym głównym. Zauważył też, że na podstawie akt sprawy trudno ustalić strony postępowania głównego. Strony zaś mogą dochodzić swoich racji zaskarżając postanowienie organu współdziałającego. W konsekwencji wskazał, że organ musi w pierwszej kolejności określić strony postępowania w trybie art. 106 kpa, a następnie ocenić, czy zachowano termin złożenia zażalenia, i wreszcie – prawidłowość rozstrzygnięcia. Na końcu WSA stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania odwoławczego. Ze stanowiska WSA wynika więc, w istocie, dlaczego uznał on wydaną przez SKO decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego za wadliwą. Przedstawił specyfikę postępowania w trybie współdziałania organów, odwołał się do przepisu prawa materialnego, wreszcie jednoznacznie stwierdził, że stronom oraz podmiotom na prawach strony występującym w postępowaniu głównym służą prawa strony w postępowaniu przed organem współdziałającym i dlatego brak możliwości ustalenia kręgu stron postępowania głównego obliguje organ, do którego wpłynęło zażalenie na postanowienie organu współdziałającego, do sprecyzowania tych stron. Z tym stanowiskiem, świadczącym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie, że WSA nie uchylił się od skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji, organ wnoszący skargę kasacyjną merytorycznie w ogóle nie polemizuje. W tej sytuacji uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o braku dokonania przez WSA oceny legalności decyzji będącej przedmiotem skargi jest całkowicie chybiony. W związku z tym dodać też trzeba, że organ uchybił treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa umarzając postępowanie, błędnie nazwane odwoławczym (w istocie od postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 1 kpa przysługuje zażalenie i tak SKO powinno zakwalifikować środek wniesiony przez wymienione osoby fizyczne, mimo jego błędnej nazwy), jako bezprzedmiotowe, bez uprzedniego sprecyzowania kręgu stron tego postępowania, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. To z kolei pozwoliłoby podmiotom, którym przymiotu strony ewentualnie by odmówiono (a konsekwencji prawa wniesienia zażalenia), zwalczać merytorycznie niekorzystny dla siebie pogląd organu. Na koniec wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na sporządzenie jej i podpisanie przez osobę niespełniającą warunków z art. 175 ppsa. Wbrew tym twierdzeniom skarga kasacyjna została sporządzona (podpisana) przez radcę prawnego – dr K. H. ([...]), pełniącego jednocześnie funkcję Prezesa SKO w Rzeszowie. "Prezes samorządowego kolegium odwoławczego, będący organem kolegium, występuje w postępowaniu sądowym jako osoba uprawniona do działania w imieniu kolegium (art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (...)" [por. postanowienie NSA z 14 września 2006r., sygn. akt II OSK 843/05, opubl. ONSAiWSA 2007/1/6]. Zatem Prezes SKO, będący radcą prawnym, mógł w imieniu SKO sporządzić skargę kasacyjną. Z tych wszystkich przyczyn, uznając, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska WSA o wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od SKO na rzecz skarżącego 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.