IV SA/Wa 1206/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Dyrektor Zespołu [...] Oddział Terenowy [...] w związku z toczącym się postępowaniem (postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] w miejscowości N. gmina N.) pismem z dnia 21 marca 2014 r. skierowanym do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. wniósł o uznanie go za stronę w postępowaniu dotyczącym [...] znajdującego się na wskazanych wcześniej działkach. Wniosek poparł orzecznictwem sądów administracyjnych, z którego wynika, że za uznaniem za stronę przemawiają obowiązki Dyrektora [...] wykonywane na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W piśmie zwrócono uwagę, że istnienie [...] narusza postanowienia rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urzęd. Województwa [...] nr [...] poz. [...]) § 3 ust.1 pkt 1, 5, 13. Postanowienia te zgodne są art.17 ust.1 pkt. 1, 5, 13 ustawy o ochronie przyrody. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] uznał Dyrektora Zespołu [...] Oddział Terenowy [...] za Stronę we wszczętym w dniu 18 lipca 2012 r. postępowaniu w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów o powierzchni - [...] ha położonych na w/w działkach ewidencyjnych w miejscowości N. gmina N. Strona - [...] Klub [...] w L. wniosła zażalenie na postanowienie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, wskazując, że Dyrektor RDLP w postanowieniu nie wykazał, w jaki sposób Dyrektor Zespołu [...] Oddział Terenowy [...] udowodnił swój interes prawny oraz na jakim orzecznictwie opierał się wydając postanowienie o uznaniu za stronę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zn. spr.: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych działając na podstawie przepisów art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanego dalej kpa) oraz art. 28 ust ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 poz. 1205 z późno zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Klubu [...] w L. (zwanego w dalszej części Stroną) uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. i umarzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor RDLP prowadzi postępowanie z urzędu na art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych 2013 poz. 1205 z późno zm., zwanej dalej uogril), w sprawie wyłączenia z leśnej niezgodnie z przepisami gruntów o powierzchni - [...] ha, na działkach ewidencyjnej nr [...], w N. , gmina N. Postępowanie to Dyrektor RDLP prowadzi jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych . Z art. 28 k.p.a "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W ocenie DGLP, przytoczony przez Dyrektora Zespołu [...] wyrok NSA z dnia 18.11.2011 r., sygn. akt II nie przesądza sprawy jednoznacznie, zaś pozostałe orzeczenia wydane zostały w pierwszej instancji, a WSA w Łodzi z dnia 10.10.2013 r., sygn. akt II SA/Łd 707/13, jest nieprawomocny. Odnosząc się zatem do do argumentacji Dyrektora Zespołu [...] GDLP, wskazał że art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), nakłada zadanie wnioskowania o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie zagrożeń dla parku krajobrazowego nie na sam park, ani nawet na jego dyrektora, lecz na służbę parku krajobrazowego. Przepis ten dotyczy sfery wewnętrznej działalności parku i nie można wywodzić z niego uprawnień parku krajobrazowego w sferze publicznej. Przepisem, który w ocenie organu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jest przepis art. 105 ust. 4 pkt 4 o ochronie przyrody, zgodnie z którym do zadań dyrektora parku należy współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi. Współdziałanie oznacza zaś przekazywanie i uzyskiwanie informacji, nie będąc jednak stroną postępowania administracyjnego. Gdyby ustawodawca zamierzał przyznać parkom krajobrazowym przymiot strony w postępowaniach administracyjnych, uczyniłby to wprost, jak na w ustawie z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 686 ze zm.), której art 16 ust. 3 stanowi: (...) organom Inspekcji Ochrony przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym organ uznał, że Dyrektor Zespołu [...] Oddział Terenowy [...] nie ma interesu prawnego, ani obowiązku w postępowaniu w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów o pow. [...] ha, położonych na działkach ewidencyjnej nr [...], w miejscowości N. Nie było więc podstaw by uznać go za Stronę w tym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zespół [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się jego uchylenia, strona skarżąca zarzuciła mu naruszenie: 1) art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 roku r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 267) przez chybione przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania, 2) art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, 3) art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zebranego materiału. 4) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 kpa i art. 28 kpa oraz art. 129 kpa poprzez wadliwe na skutek błędnych ustaleń przyjęcie braku interesu prawnego Zespołu [...]. 5) art. 107 ust.2 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (tekst jednolity Dz. U 2013 r. poz. 627) poprzez nie wzięcia pod uwagę uprawnień Służby [...] do identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowania o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego. Strona skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że przepisem, który w ocenie DGLP ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest przepis art.115 ust. pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym do zadań dyrektora parku krajobrazowego należy współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi. Według DGLP współdziałanie oznacza zaś przekazywanie i uzyskiwania informacji, nie będąc jednak stroną postępowanie. Takie postawienie sprawy przez DGLP wskazuje na pobieżną i bardzo niestaranną analizę przepisów dotyczących działań parków krajobrazowych. Skarżący wskazał na naruszenie swego interesu prawnego odwołując się do faktu, że przedmiotowa działka leży na terenie [...] wchodzącego w skład Zespołu [...] na którym obowiązują przepisy określone w art. 17 ust.1 pkt 1, 5, 13 ustawy o ochronie przyrody, zadania i obowiązki dyrektora parku krajobrazowego określa art. 105 ust. 4 powołanej ustawy, a zadania Służby [...] z zakresu ochrony przyrody reguluje art. 107 ustawy. W sprawie o wyłączenia z produkcji leśnej gruntów będących przedmiotem niniejszego postępowania, a w konsekwencji usankcjonowania istnienia na tych terenach nielegalnego [...], mają zastosowanie obowiązki Dyrektora [...] wynikającym z art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast art. 17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody stanowi że w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy - w punkcie w 1 realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, -w pkt 5 wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwuswiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, - w pkt 13 organizowania rajdów motorowych i samochodowych. Istnienie, więc nielegalnego toru motokrosowego, do którego legalizacji prowadzi postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej wskazywanych wyżej terenów legitymizuje udział w takim postępowaniu w charakterze strony Zespołu [...]. Zadania Służby [...] reguluje art. 107, który między innymi stanowi, że zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba [...]. W ust. 2 wymienia się jej zadania. Zespół [...] składając wniosek o uczestnictwo w charakterze strony w niniejszym postępowaniu wykonywał więc swoje obowiązki wynikające ustawy o ochronie przyrody, a tym samym przysługuje mu prawo strony w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej odrzucenie. Wskazując na brak interesu prawnego strony skarżącej w jej wniesieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. W ocenie Sądu stanowisko organu co do braku podstaw do uznania strony skarżącej tj. Zespołu [...] Oddział Terenowy [...] za stronę w postępowaniu jakie toczy się na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. wyłączenia z produkcji leśnej gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] w miejscowości N. gmina N., zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z w/w przepisem w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami powyższej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy jeżeli przepisy niniejsze ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości położonej na terenie [...]. Wbrew jednak stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą fakt ten nie czyni obligatoryjnie [...], którym kieruje Dyrektor stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, pomimo tego, że dotyczy ono nieruchomości położonych w parku krajobrazowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że jego ewentualny udział w tym postępowaniu w charakterze strony, winien być oceniany na gruncie art. 28 k.p.a, co też organ uczynił w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa, interesem prawnym może być jedynie interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, Lex nr 337023; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż trafnie organ wywiódł, iż art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wymienia jedynie obowiązki dyrektora wynikające z przedmiotowej ustawy, które mają charakter zadań. Z przepisu tego wbrew zarzutom skargi nie można natomiast wywieść jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co jest warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Również, wbrew stanowisku skarżącego, podstawy materialnej nie stanowi pkt. 1 w/w przepisu w zw. z art. 107 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w świetle których do zadań Dyrektora [...] należy ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych. Zgodnie z art. 107 ust. 1 w/w ustawy zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba [...]. Do jego zadań zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu należy: 1) inwentaryzacja siedlisk przyrodniczych, stanowisk roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową oraz ich siedlisk, a także zasługujących na ochronę tworów i składników przyrody nieożywionej; 2) identyfikacja i ocena istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego; 3) gromadzenie dokumentacji dotyczącej przyrody oraz wartości historycznych, kulturowych i etnograficznych; 4) realizacja zadań związanych z ochroną innych form ochrony przyrody w granicach parku krajobrazowego; 5) informowanie o przepisach o ochronie przyrody osób przebywających na obszarach podlegających ochronie oraz w miejscach, w których znajdują się twory i składniki przyrody objęte formami ochrony przyrody; 6) prowadzenie edukacji przyrodniczej w szkołach i wśród miejscowego społeczeństwa, a także promowanie wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i turystycznych parku krajobrazowego; 7) współpraca z samorządami, zarządcami obszarów parku krajobrazowego, organizacjami ekologicznymi i z innymi podmiotami, mającymi związek z ochroną parku krajobrazowego. W świetle tegoż przepisu nie ulega wątpliwości, że realizacja powierzonych Dyrektorowi [...] zadań z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych, odbywa się w drodze m.in. możliwości wnioskowania o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego. W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy Dyrektor wystąpił zresztą z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Ale postępowanie to toczy się z urzędu. Nie można wobec powyższego uznać, iż z obowiązku wnioskowania o podjęcie określonych działań przez uprawnione organy w zakresie wykonywania przez nie wymogów ustawy można wywieść obowiązek udziału [...] w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem sfery wewnętrznej działalności parku i nie można wywodzić z niego uprawnień parku krajobrazowego w sferze publicznej. Współdziałanie oznacza bowiem przekazywanie i uzyskiwanie informacji, nie będąc jednak stroną postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał organ, gdyby ustawodawca chciał przyznać parkom krajobrazowym status strony w postępowaniach administracyjnych, uczyniłby to wprost, jak na przykład w ustawie z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.), której art. 16 ust. 3 stanowi: ( ... ) organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organu II instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7 k.p.a., , art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. W ocenie Sądu rozpoznając przedmiotową sprawę zasadnie organ odwoławczy uznał, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, skutkiem czego uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie na podstawie art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił