I OSK 755/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Leszek Leszczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W., Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu odwołania uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 lipca 1985 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W., oznaczonej jako działka nr 106/7, 108/2 i 108/3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 lipca 1985 r., nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem 45/100 części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu W. oznaczonej jako działka nr 106/7, 108/2 i 108/3 stanowiącej własność S. Z. – nieznanego z miejsca pobytu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili spadkobiercy byłego właściciela, tj. I. C., K. M., J. S., R. K., K. K. zarzucając, iż orzekała ona o wywłaszczeniu osoby nieżyjącej, a okoliczność ta znana była organowi administracyjnemu w chwili wydawania tej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wskazanie właściciela nastąpiło na podstawie zaświadczenia PBN w [...], bowiem spadkobiercy zmarłego właściciela nie przeprowadzili postępowania spadkowego i nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej. Od decyzji Wojewody [...] odwołali się spadkobiercy, którzy nie zgodzili się z ustaleniami organu podnosząc ponadto, iż kwestionowana decyzja nie istnieje w obrocie prawnym, wywłaszczenie było niedopuszczalne, decyzja wydana została przez niewłaściwy organ oraz przede wszystkim została skierowana do osoby zmarłej z pominięciem spadkobierców. Badając sprawę organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o akta, że celem wywłaszczenia było zapobieżenie dewastacji nieruchomości zabytkowej "W." w [...]. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dopuszczał także przepis art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, który stanowił samoistną przesłankę i na którą powołuje się także kwestionowana decyzja. Przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków już w 1930 r., natomiast w okresie wywłaszczenia, ze względu na brak opieki popadła w rujnację i wymagała konserwacji. W takich przypadkach na przejęcie nieruchomości zezwalał art. 33 wyżej wymienionej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Organ odwoławczy nie uznał argumentu niewłaściwości organu wydającego kwestionowaną decyzję. W 1975 r. została przeprowadzona reforma podziału administracyjnego kraju, a w związku z tym kompetencje zniesionych organów stopnia powiatowego zostały przekazane innym organom administracji państwowej. Zgodnie z art. 37 § 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, zadania i uprawnienia z zakresu administracji państwowej należące do organów miast stanowiących powiaty przejęły dzielnicowe organy administracji w tych miastach, które podzielone były na dzielnice. [...] był takim miastem, a zatem uprawniony w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej był organ dzielnicowy, a nie jak wskazuje odwołujący – wojewoda. Badając decyzję Wojewody, który stwierdził, że wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako właściciela S. Z. – nieznanego z miejsca pobytu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, lecz omyłkę organu, Minister Infrastruktury wskazał, iż nieuwzględnienie informacji, że dawny właściciel nie żyje i że nie przeprowadzono postępowania spadkowego, przyznanie mu odszkodowania i jednoczesne pominięcie w rozdzielniku decyzji kuratora spadku, rażąco naruszało art. 23 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (nie jest bowiem możliwe odjęcie prawa własności osobie zmarłej i przyznanie jej odszkodowania, a błąd taki nie może być uznany za omyłkę). Organ odwoławczy za słuszny uznał pogląd, iż kwestionowana decyzja nie może funkcjonować w obiegu prawnym, jednakże z innych powodów niż wskazuje odwołujący. W stosunku do kwestionowanej decyzji zostało bowiem wznowione postępowanie i wydana została ostateczna decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 29 listopada 1986 r. o uchyleniu części kwestionowanej decyzji z dnia 26 lipca 1985 r. oraz następnie kolejna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 5 grudnia 1987 r. orzekająca o odszkodowaniu. Wznowienie postępowania nastąpiło ze względu na pominięcie w decyzji wywłaszczeniowej kuratora spadku po S. Z. Wznowienie następuje w odniesieniu do całego postępowania i w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia następuje uchylenie dotychczasowej decyzji i jednoczesne wydanie nowej decyzji rozstrzygającej, która zastępuje dotychczasową już uchyloną. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki dokonując oceny legalności i orzekając osobno o każdej z wyżej wymienionych decyzji nieprawidłowo rozdzielił jedno postępowanie zakończone różnymi decyzjami, które nie mogą być oceniane osobno. W przedmiotowej sprawie postępowanie winno być prowadzone jednocześnie i zakończone jedną decyzją rozstrzygającą, co do wszystkich powiązanych ze sobą decyzji. Organ odwoławczy przyjmując konieczność przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego całości postępowania oraz wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie W. nie zgadzając się z ustaleniami organu. Zdaniem skarżącego decyzja Ministra narusza art. 107, 138 § 2 k.p.a., a także art. 16 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naraża na stratę Skarb Państwa, który poniósł ogromne nakłady finansowe na zabezpieczenie i odbudowę zespołu pałacowo-parkowego W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niemożności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z treścią art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma z racji interesu prawnego strona postępowania administracyjnego. Skarżący w przedmiotowej sprawie to Stowarzyszenie powstałe z inicjatywy intelektualistów i twórców, i prowadzące w zespole pałacowo-parkowym otwartą działalność edukacyjną i kulturalną. W aktach administracyjnych znajduje się akt notarialny z dnia 30 marca 2001 r. i z dnia 2 września 1996 r., mocą których Gmina [...] będąca właścicielem tej nieruchomości ustanowiła prawo użytkowania części tej nieruchomości na rzecz Stowarzyszenia W. z przeznaczeniem na propagowanie twórczości artystycznej i współpracy kulturalnej. Stosownie do treści art. 244 § 1 k.c. użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych, tzw. praw na rzeczy cudzej. Zgodnie z art. 252 k.c. treścią prawa użytkowania jest używanie cudzej rzeczy, pobieranie jej pożytków. Z tego rodzaju prawa nie można wyprowadzić interesu prawnego stanowiącego o istnieniu uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Skoro zatem skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czyli skarga musi dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", a sytuacja taka jak już wyżej wykazano nie dotyczy Stowarzyszenia W., przedmiotowa skarga jako złożona przez osobę nieuprawnioną podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Miasto [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie: 1) naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że strona skarżąca jako posiadająca ograniczone prawo rzeczowe użytkownika nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi na decyzję administracyjną dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej użytkownika nieruchomości, 2) naruszenia przepisów postępowania, a to art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że użytkownik nieruchomości nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, gdyż nie ma w tym interesu prawnego. Na tej podstawie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania zgodnie z normami obowiązującymi. Stowarzyszenie W. również wniosło skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ nie tylko na wynik sprawy ale w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, ponieważ było przyczyną nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) naruszenia art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy ponieważ było podstawą oddalenia skargi, 3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, co wpłynęło na wynik sprawy. Na tych podstawach wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wywodziło, że w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2005 r. oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] jako wniesioną przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia skargi. Jednocześnie tego samego dnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem (sygn. akt I SA/Wa 1396/04) uwzględnił skargę uczestników na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] i decyzję uchylił. Sąd prowadził dwa postępowania w tej samej sprawie, co jest podstawą nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wywodzono również o wadliwej wykładni art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwą wykładnię art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 111 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem zarzucie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Według art. 111 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą". Przesłanką połączenia kilku oddzielnych spraw do łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia jest możliwość prawna objęcia kilku spraw jedną skargą. Według art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Art. 3 § 2 tej ustawy reguluje rodzaj spraw sądowoadministracyjnych, stanowiąc w pkt 1, że "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne". Rodzajem zatem sprawy sądowoadministracyjnej jest sprawa kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Na tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. To wyodrębnienie elementu podmiotowego jest istotne z tego względu, że prawo do zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej przysługuje jedynie legitymowanym podmiotom, a zatem spór o zgodność z prawem decyzji administracyjnej rozstrzyga sąd administracyjny tylko gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legitymację skargową. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem decyzji administracyjnej, a następnie w wyniku jego rozstrzygnięcia zastosować środki prawne przewidziane ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powstaje w razie złożenia skargi na daną decyzję administracyjną przez podmiot legitymowany. W wypadku gdy skarga na decyzję administracyjną została złożona przez podmiot, który nie ma legitymacji przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest ograniczony tylko do oceny interesu prawnego skarżącego z wyłączeniem wkroczenia w spór o zgodność z prawem i stosowania środków prawnych określonych w ustawie. Wprowadzona przesłanka w art. 111 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na odrębny przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia nie została spełniona. Możliwość prawna objęcia jedną skargą wystąpić może bowiem tylko gdy jest tożsamy przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia: rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu o zgodność z prawem decyzji administracyjnej. W sprawach nie nastąpiła przesłanka możliwości objęcia jedną skargą. Przedmiotem bowiem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M. i J. D., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/04 był spór o zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem zaś rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 9 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1397/04 nie był spór o zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a ustalenie legitymacji do złożenia skargi na tę decyzję przez Stowarzyszenie W. w [...]. W sprawie nie został naruszony art. 111 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach nie występują żadne elementy tożsamości sprawy, ani powagi rzeczy osądzonej, które uzasadniałyby nieważność postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 183 § 2 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest usprawiedliwiony zarzut wywiedziony w skargach kasacyjnych naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W zakresie zatem zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej legitymację do złożenia skargi ma ten podmiot, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi władczą konkretyzację norm materialnego prawa administracyjnego i tylko z tych norm można wyprowadzać interes prawny w tym postępowaniu, jak i postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Nawet rozważając konstrukcję interesu prawnego w oparciu o art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można przyjąć, że taką podstawę tworzą zdarzenia prawne, które nastąpiły po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Rozważenie nieodwołalnych skutków prawnych można, zgodnie z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję nieważną, a nie do zdarzeń prawnych, które wynikają z innych decyzji czy czynności cywilnoprawnych. W sprawie zatem w pełni prawidłowo został zastosowany art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.