II SA/Kr 949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w P. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. WSA/wyr, l - sentencja wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r. nakazał inwestorowi stronie skarżącej – "A" sp. z o.o. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem o nieregularnym kształcie – całość podpiwniczona, na terenie działki [...] w miejscowości L., gm. [...]. Powyższą decyzję wysłano na wskazany adres do korespondencji. Przesyłka awizowana była w dniach 19 lutego 2014 r. oraz 27 lutego 2014 r. Odwalanie od powyższej decyzji w dniu 20 maja 2014 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wniosła strona skarżąca – "A" sp. z o.o. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.); - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej u.p.b.); po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej, o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat, z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], znak: [...]. odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 12 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...]. Przesyłka pocztowa zawierająca w/w decyzję skierowana została do wyznaczonego w sprawie pełnomocnika "A" sp. z o.o. – L. S., na adres do korespondencji: A. W., ul. T., K. W/w przesyłka, w ustawowo określonym terminie, nie została podjęta przez adresata. W związku z powyższym, w dniu 06 marca 2014r. zwrócono przedmiotową przesyłkę do nadawcy tj. do PINB w N.. W dniu 19 maja 2014 r. w siedzibie organu I instancji stawił się H. S. - wiceprezes zarządu "A" sp. z o.o. zapoznając się z aktami przedmiotowej sprawy oraz sporządzając z nich fotokopię. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie, czy w stosunku do strony skarżącej, dopuszczalne jest przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], znak: [...]. Organ powołał art. art.58 k.p.a. Wskazał, iż zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Organ wskazał, iż z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż wysłana przez PINB w [...], za pośrednictwem Poczty Polskiej przesyłka, zawierająca decyzję w/w organu, z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], znak: [...], została doręczona zgodnie z art. 44 k.p.a. Analiza koperty zawierającej skarżoną decyzję PINB i zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazuje, że po raz pierwszy próbowano doręczyć przesyłkę pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 19 lutego 2014 r. Organ, wskazał iż w niniejszym przypadku doręczenie stronie skarżącej decyzji uznać należy za skuteczne wraz z upływem dnia 5 marca 2014 r. - dzień tygodnia środa (14 dni od daty 19 lutego 2014 r. - pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej). Organ wskazał, iż termin dla strony skarżącej do wniesienia odwołania kończył się wraz z upływem 19 marca 2014 r. - dzień tygodnia środa - 14 dni od daty 5 marca 2014 r. Z akt sprawy wynika, iż strona dowiedziała się o fakcie skierowania do niej decyzji organu I instancji z 12 lutego 2014r. nr [...], znak: [...] podczas przeglądania akt sprawy przez H. S. - wiceprezesa zarządu "A" sp. z o.o. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 20 maja 2014 r. Strona skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji, wskazała, iż przyczyną uchybienia terminu do złożenia odwołania od w/w decyzji organu I instancji w ustawowo przewidzianym terminie był fakt, iż w nieruchomości, w której znajduje się pocztowa skrzynka oddawcza, w której umieszczane były awiza dotyczące doręczenia decyzji, doszło na przełomie lutego i marca 2014 r. kilkukrotnie do aktów wandalizmu polegających na niszczeniu korytarza, w tym skrzynek pocztowych oraz zaboru ich zawartości oraz że skarżąca może jedynie przypuszczać, że do zniszczenia pocztowych skrzynek oddawczych oraz zapewne, zaboru ich zawartości mogło dojść w ramach zemsty, lub też w związku z odbywającymi się w lokalu wymienionych osób libacjami alkoholowymi. Niemniej, powołana okoliczność sprawiła, że do skarżącej nie doszła informacja o fakcie awizowania skierowanych do niej przesyłek zawierających decyzję. Zdaniem organu dołączone do odwołania decyzje Prezydenta Miasta oraz Wyrok SR dla Krakowa Śródmieścia potwierdzają, że już w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała wiedzę o osobach zamieszkujących budynek przy ul. T. w K. i możliwości wystąpienia trudności w doręczeniu korespondencji. Strona skarżąca mając powyższą wiedzę ustanowiła pełnomocnika – L. S. zamieszkującego na terenie Republiki Słowacji. L. S., który za pismem z dnia 16.12.2013 r. poinformował PINB o adresie do korespondencji wskazując adres: ul. T. w K.. Mając na uwadze, że pełnomocnik strony winien być w stałym kontakcie z mocodawcą, skarżąca winna posiadać wiedzę o wskazanym adresie do korespondencji. Organ I instancji zgodnie z art. 40 §1 i §2 oraz § 4 k.p.a. doręczył prawidłowo skarżoną decyzję na adres wskazany przez pełnomocnika. Tym samym uczynił zadość w/w przepisom. Organ wskazał, iż strona skarżąca ustanawiając pełnomocnika do jej reprezentowania sama zdecydowała o sposobie udziału w każdym stadium postępowania. Zatem niedopełnienie staranności pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym może być przedmiotem postępowania cywilnego. Zdaniem organu wskazane we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania okoliczności, tj. zniszczenie skrzynek pocztowych oraz prawdopodobny zabór ich zawartości nie stanowią okoliczności mieszczącej się w przesłance braku winy w uchybieniu terminowi, albowiem jak wskazano powyżej na podstawie dołączonych do wniosku o przywrócenie terminu decyzji Prezydenta Miasta z 25 maja 2011 r. znak: [...] strona skarżąca wiedziała, kto zamieszkuje w w/w nieruchomości przy ul. T. w K.. Ponadto jak wynika z akt sprawy strona skarżąca ma siedzibę w P. przy ul. R.. Wobec powyższego skarżąca lub jej pełnomocnik mogli wskazać jako adres do doręczeń w/w adres siedziby spółki. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 27 maja 2015 r. nr [...] znak [...] stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższego postanowienia strona skarżąca – "A" sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dowolne przyjęcie, że fakt wiedzy o zamieszkiwaniu w sąsiedztwie lokalu, w którym winna była być doręczana adresowana do strony skarżącej korespondencja, osób nadużywających alkoholu, jest równoznaczna z koniecznością posiadania przez skarżącą wiedzy o tym, że osoby te niszczyć będą odbiorczą skrzynkę pocztową, do której wkładana była adresowana do "A" korespondencja; b) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie dowolne przyjęcie, iż świadomość "A" o zamieszkiwaniu w sąsiedztwie lokalu, w którym winna była być doręczana adresowana do strony skarżącej korespondencja, osób nadużywających alkoholu, jest równoznaczna z koniecznością posiadania przez skarżącą wiedzy o tym, że osoby te niszczyć będą odbiorczą skrzynkę pocztową, do której wkładana była korespondencja; c) art. 58 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni pierwszego z powołanych przepisów w sposób sprzeczny z zasadą wzbudzania u uczestników postępowania zaufania do organów państwa przejawiająca się w arbitralnym przyjęciu, że standard staranności przedsiębiorcy winien przejawiać się w przewidywaniu w każdych okolicznościach możliwości zajścia dowolnych zdarzeń. Zdaniem strony skarżącej dla uznania stwierdzonych przez skarżącą okoliczności za "uprawdopodobnione" wystarczające było wzbudzenie u organu przeświadczenia, że w kontekście opisanych przez nią okoliczności i złożonych środków dowodowych (np. zdjęć zniszczonej skrzynki pocztowej) mogło dojść do niedoręczenia skarżącej decyzji. W ocenie strony skarżącej, podstawą wydania postanowienia stało się błędne przyjęcie, jakoby ponosiła ona winę w zajściu opisanego zdarzenia. Zdaniem strony skarżącej nie można wymagać od niej aby wiedząc o tym, że w jej nieruchomości zamieszkują osoby nadużywające alkoholu - miała podstawy do przyjęcia, że osoby te dopuszczą się aktu zniszczenia mienia w postaci skrzynki pocztowej oraz zawłaszczą jej zawartość. W sferze wiedzy i świadomości strony skarżącej nie istniały jakiekolwiek fakty mogące stanowić podstawę dla przyjęcia, że jej lokatorzy dopuszczać się będą aktów wandalizmu, niszcząc elementu zamieszkiwanej nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, iż wiedzę o tym, że w rzeczonej nieruchomości końcem pierwszego kwartału 2014r. znajdował się skonfliktowane ze skarżącą osoby osadzone dotąd w zakładzie karnym, powzięła ona dopiero na etapie weryfikacji przyczyn niedoręczenia jej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowane postanowienie nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, którym odmówiono stronie skarżącej "A" sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Badając to orzeczenie z punktu widzenia wad wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, iż nie doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego i prawa materialnego dającego podstawę do jego uchylenia. Na wstępie warto przypomnieć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji (art. 15 i 127 § 1 k.p.a.). Warunkiem skuteczności jego wniesienia jest jednak spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 128 k.p.a. wskazuje, iż odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Odwołanie powinno być wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia (art. 129 § 2 k.p.a.). Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazać należy, iż zasadą jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się adresatowi w mieszkaniu osobiście, względnie - w przypadku nieobecności - dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została doręczona prawidłowo skarżącym w dniu 5 marca 2014 r. w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Powołany przepis normuje instytucję uniwersalnego doręczenia zastępczego pism w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 44 k.p.a. § 1 w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Po upływie ww. terminów przyjmuje się fikcję doręczenia pisma. Unormowana w tym przepisie instytucja fikcji doręczenia sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Wynika to z faktu, że strona miała możliwość odbioru skierowanej do niej przesyłki, ale z niej nie skorzystała. Z akt administracyjnych wynika, że w związku z nieobecnością adresata w miejscu zamieszkania, przesyłka zawierająca odpis zaskarżonej decyzji została awizowana oraz pozostawiona w placówce pocztowej. Przesyłka awizowana była w dniach 19 lutego 2014 r. oraz 27 lutego 2014 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. należało więc przyjąć, że przesyłka ta została skutecznie doręczona stronie skarżącej w dniu 5 marca 2014 r., to jest z upływem ostatniego dnia 14 - dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny wniesionej skargi w pierwszej kolejności zauważyć należy, że strona skarżąca nie kwestionuje faktu wniesienia odwołania po terminie. W dniu 20 maja 2014 r. strona skarżąca wniosła do organu odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia i wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że organ słusznie uznał, iż strona nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu (art.58 § 1 k.p.a.). Kryterium braku winy wiąże się bowiem z koniecznością dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, a powołane przez stronę okoliczności nie wskazują na to, że niedokonanie czynności w ustawowym terminie spowodowane było przeszkodą nie do przezwyciężenia przy dochowaniu najwyższej staranności. Za okoliczność braku winy w uchybieniu terminu nie może być uznany powołany przez stronę skarżącą fakt, że nie odebrał dwukrotnie awizowanej przesyłki zawierającej decyzję, ponieważ w skrzynce oddawczej awizo nie było. Przede wszystkim, w tym miejscu należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo awizowana przesyłka zawierająca tą decyzję. Stwierdzenie strony skarżącej, że w wyniku zniszczenia skrzynki pocztowej mogło dojść do niedoręczenia awiza może być uznana jedynie za przypuszczenie. Natomiast, aby przyznać mu charakter faktu, adresat przesyłki musi uprawdopodobnić, że tak było rzeczywiście. Nawet dołączona do odwołania dokumentacja fotograficzna nie potwierdza stanowiska strony skarżącej dotyczącego fatalnego stanu technicznego skrzynki oddawczej. Nie wiadomo kiedy zdjęcia zostały wykonanie. Strona skarżąca podnosząc ten argument jako okoliczność eskulpującą go od winy w uchybieniu terminu nie kwestionował, że nie podjął żadnych działań, aby naprawić uszkodzoną skrzynkę. Gdyby nawet przyjąć, że uszkodzona skrzynka była przyczyną nie odebrania przez stronę skarżącą kierowanej do niej przesyłki, to i tak niedbalstwo strony w zaniechaniu przeciwdziałania takiej sytuacji przemawia na jej niekorzyść. Strona skarżąca podniosła w odwołaniu, iż w nieruchomości, w której znajduje się skrzynka pocztowa w której umieszczane były awiza doszło na przełomie lutego i marca 2014 r. kilkakrotnie do aktów wandalizmu polegających na niszczeniu korytarza w tym skrzynek pocztowych i najprawdopodobniej do zaboru ich zawartości. Strona skarżąca miała więc świadomość uszkodzenia skrzynki, nie podjęła jednak żadnych działań, aby ją naprawić. Z akt nie wynika też, aby strona skarżąca zgłosiła akty wandalizmu Policji. Wiedziała też o toczącym się postępowaniu administracyjnym w jej sprawie, w związku z tym mogła i powinna liczyć się z możliwością skierowania do niej korespondencji. Takiej zapobiegliwości stanowiącej elementarny przejaw przeciętnej staranności procesowej strona skarżąca jednak nie wykazała. Ponadto nie można nie zauważyć, że uszkodzenie skrzynki nie było nagłą ani nieusuwalną przeszkodą, a taki stan rzeczy strona skarżąca świadomie tolerowała. Przywrócenie terminu tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego, tym bardziej, że jak wynika z adnotacji znajdujących się na zwróconej do Sądu przesyłce była ona dwukrotnie, prawidłowo awizowana. W każdej takiej sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo to nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej. (patrz. Postanowienie NSA z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I FZ 292/12) W świetle powyższych wywodów wobec braku stwierdzenia uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona, o czym Sąd orzekł biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.