VII SA/Wa 841/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2015 r. sprawy ze skargi Z B na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) lutego 2014 r. znak: (...) w przedmiocie organizacji ruchu drogowego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego Z B kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia (...) listopada 2013 r., skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, (...), prowadzący stację paliw (...) wniósł o zmianę organizacji ruchu na drodze krajowej (...) w rejonie węzła z drogą krajową nr (...), stanowiącą obwodnicę (...) poprzez rozważenie zlikwidowania barier ochronnych na pasie rozdzielającym ruch tranzytowy (...) od przeplatającego się ruchu z (...) (po stronie stacji paliw) od km 518+400 oraz wprowadzenie niezbędnych korekt oznakowania pionowego i poziomego w aspekcie dojazdu do stacji paliw (...) W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia (...) grudnia 2013 r. znak: (...) poinformował skarżącego, że usunięcie barier ochronnych jest niemożliwe z uwagi na wymogi formalne i długotrwałe bezpieczeństwo ruchu, natomiast funkcjonujące oznakowanie zostało wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem docelowej organizacji ruchu i wskazuje w sposób jasny i zgodny z wymogami dojazd do stacji paliw. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący domagał się zmiany oznakowania pionowego i poziomego, mającego informować o lokalizacji prowadzonej przez skarżącego stacji benzynowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia (...) lutego 2014 r. znak: (...), podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał również, że inwestycja związana z budową obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr (...) w (...) jest inwestycją ukończoną, odebraną i funkcjonującą, a zatem wnioskowanie zmian w zakresie rozwiązań projektowych nie znajduje uzasadnienia. (...) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) lutego 2014 r. domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił organowi m. in. niewłaściwe zastosowanie znaków drogowych (...), poprzez odmowę umieszczenia prawidłowych znaków (...) oraz odmowę dokonania wnioskowanych zmian co do znaków (...), jak i naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) poprzez niewłaściwe zarządzanie ruchem na drodze krajowej (...) w rejonie węzła z drogą krajową nr (...) stanowiącą obwodnicę (...), polegające na umieszczeniu znaków drogowych w sposób wadliwy i na odmowie umieszczenia znaków zawnioskowanych przez skarżącego, pożądanych (prawidłowych) na wskazanym odcinku drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1205/14 odrzucił skargę (...) na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) lutego 2014 r. znak: (...) w przedmiocie oznakowania drogi znakami informacyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było ustawienie znaków drogowych, które nie informowały o lokalizacji stacji benzynowej prowadzonej przez skarżącego. Sąd wskazał, że z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej i taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 712/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej (...), uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji z dnia 11 grudnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd I instancji nie przeprowadził wnikliwych i przekonujących rozważań co do charakteru zaskarżonej czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc czy czynność ta kwalifikuje się do spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia (...) czerwca 2013 r. wynika, że skarżący dążył do zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej (...) od 518+400 do km 517+500 stanowiącej obwodnicę (...), polegającej na likwidacji barier ochronnych i pasa rozdziału między jezdniami. Z kolei na rozprawie w dniu (...) grudnia 2014 r. przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest odmowa oznakowania na drodze krajowej. Na tej podstawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż przedmiotem skargi jest sama czynność postawienia znaku drogowego i z tego powodu skargę odrzucił. Z kolei w skardze kasacyjnej skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika podniósł, iż zamiarem skarżącego było doprowadzenie do zmiany organizacji ruchu, a nie skarżenie samej czynności faktycznej ustawienia znaków drogowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w prawidłowy sposób ustalenia przedmiotu wniesionej skargi. Z uwagi na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 712/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia (...) czerwca 2015 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania treści skargi z dnia (...) marca 2014 r. poprzez ponowne wskazanie przedmiotu skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia (...) czerwca 2015 r. wskazał, że przedmiotem niniejszej skargi jest czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w (...), z dnia (...) lutego 2014 r. polegająca na niezatwierdzeniu wnioskowanej zmiany stałej organizacji ruchu na drodze krajowej (...) z (...)przy węźle w (...). Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: 1) postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - załącznik 1 i 2 (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) poprzez odmowę zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej (...)przy węźle w (...) mimo niewłaściwego zastosowania znaków drogowych (...) i (...), zamiast prawidłowych w danym miejscu znaków (...)oraz odmowę dokonania zmiany w ww. stałej organizacji ruchu odnoście zastosowania wnioskowanych korekt w znakach (...); 2) postanowień § 91 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia (...) marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez odmowę zmiany organizacji ruchu mimo, że istniejąca droga nie spełnia warunków dotyczących długości odcinka przyspieszenia i klina (na którego długości zanika pas włączenia) na wysokości stacji paliw prowadzonej przez skarżącego; oraz postanowień § 130 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia poprzez usytuowanie betonowych barier mimo braku obiektów i przeszkód umieszczonych w stałych odległościach (np. słupów oświetleniowych) ani też obiektów i przeszkód punktowych, z którymi kolizja mogłaby być szczególnie niebezpieczna; 3) art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., tj. naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, niezatwierdzenie wnioskowanej zmiany stałej organizacji ruchu na wskazanym odcinku (...), godzi w interes prawny skarżącego, tj. w sferę prawną skarżącego - wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne: 1) związane z jego prawem własności poprzez ograniczanie (utrudnianie) realizacji uprawnienia do korzystania z jego własności zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i pobierania pożytków z przysługującego prawa własności, 2) związane z jego uprawnieniem jako użytkownika m. in. drogi (...) i tym samym zindywidualizowanego adresata obowiązującej na ww. drodze organizacji ruchu, do jazdy według organizacji ruchu zgodnej z prawem. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnika skarżącego z dnia (...) czerwca 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazała, że skarga (...) jest bezzasadna. Zdaniem organu nie można rozpatrzyć pozytywnie wniosków skarżącego w zakresie proponowanych zmian, gdyż proponowane zmiany są niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) lipca 2003 r. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia (...) marca 1999 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że aby organ zarządzający ruchem zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu, zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarzadzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), wnioskodawca winien złożyć projekt organizacji ruchu. Skarżący nie złożył takiego projektu spełniającego wymogi ww. rozporządzenia, a jedynie wniosek, zatem nie można mówić o niezatwierdzeniu wnioskowanej organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, a to z tej przyczyny, iż nie dotyczy sprawy objętej kognicją sądów administracyjnych. Sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, który pismem z dnia (...) listopada 2013 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zmianę organizacji ruchu na drodze krajowej (...) w rejonie węzła z drogą krajową nr (...), stanowiącą obwodnicę (...). W piśmie tym zaproponowano zmiany w oznaczeniu poziomym i pionowym drogi, mające zlikwidować obecnie istniejącą "nieczytelność" oznaczenia dojazdu do stacji paliw skarżącego, znajdującej się na ww. odcinku drogi. Organ odpowiedział na to wystąpienie pismem z dnia (...) grudnia 2013 r., wskazując w nim na brak podstaw do wprowadzania zmian w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu. Wskazane pismo organu zostało uznane przez skarżącego za decyzję, i w związku z tym skarżący pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej tym pismem. Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia (...) lutego 2014 r., podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Na to też pismo organu, skarżący wniósł skargę do tut. Sądu, wskazując w piśmie procesowym z dnia (...) czerwca 2015 r., iż stanowi ono czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegającą na niezatwierdzeniu wnioskowanej zmiany stałej organizacji ruchu na drodze krajowej (...) z drogi krajowej (...) przy węźle w (...). Sąd mając na uwadze powyższe, będąc związany wytycznymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu zapadłym w sprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. (o sygn. akt I OSK 712/15), obowiązany był jednoznacznie ustalić przedmiot sprawy. Obowiązany był przy tym przyjąć, iż przedmiotem skargi jest akt/czynność organu z dnia (...) lutego 2014 r., a to zgodnie ze stanowiskiem skarżącego. Musiał jednak wyjaśnić, czy jest to tego rodzaju akt/czynność, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi). Wskazać zaś trzeba, iż zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) czy akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Dokonując oceny w tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, iż zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729), do podejmowania różnego rodzaju działań (m. in. czynności organizacyjno-technicznych), w szczególności tych, wymienionych w pkt 1 § 2 ust. 1 tego aktu, w tym - do zatwierdzania organizacji ruchu. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 wskazanego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, oraz zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Kolejne przepisy wskazanego rozporządzenia wymieniają podmioty uprawnione do przedstawienia projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia, ale też, co istotne – wymogi jakie winien spełniać projekt organizacji ruchu. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (Lex nr 1476996), zatwierdzenie organizacji ruchu wymienione ww. przepisach jest czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu przywołanej uchwały, NSA wskazał dodatkowo na to, że tylko tego rodzaju czynność, spośród tych wymienionych w § 2 ust. 1 omawianego aktu wykonawczego, wykazuje tego rodzaju cechy, zwłaszcza w sferze stosunków zewnętrznych, które to pozwoliły na uznanie go za akt objęty kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Również w postanowieniu zapadłym w sprawie NSA wskazał na to, iż zarządzenia w sprawie organizacji ruchu są aktami podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej i podlegają kontroli sądów administracyjnych, w przeciwieństwie do czynności ustawienia znaku drogowego. Przy czym, dostrzegając właściwość sądów administracyjnych, NSA wyraźnie wskazał w obu wymienionych orzeczeniach na czynność w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu. Ta zaś czynność, jak wynika z ww. przepisów, może mieć miejsce w sytuacji rozpatrywania konkretnego projektu zmiany organizacji ruchu. Z tego zaś wynika, iż dla uruchomienia procedury przed organem zarządzającym ruchem, w wyniku której mogłoby dojść do wydania zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu (podlegającego kontroli sądu), konieczne jest złożenie nie tylko wniosku, ale też projektu w tym zakresie, spełniającego przy tym odpowiednie wymogi. Takiego postępowania w niniejszej sprawie skarżący nie uruchomił. Nie przedstawił bowiem wraz z wnioskiem o zmianę stałej organizacji ruchu, projektu organizacji ruchu. Nie sposób więc przyjąć, aby sprawa dotyczyła czynności polegającej na niezatwierdzeniu zmiany stałej organizacji ruchu (jak twierdzi pełnomocnik skarżącego w piśmie precyzującym skargę). Nie sposób tym samym uznać, aby tego rodzaju czynność wyrażało zaskarżone w sprawie pismo organu z dnia (...) lutego 2014 r. Dlatego też Sąd orzekając ponownie w sprawie, ustalając przedmiot sprawy przyjął, iż skarga -wbrew stanowisku skarżącego- nie dotyczy czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych. Pisma organu z dnia (...) lutego 2014 r. znak (...) (niewskazującego na żadne regulacje prawne, czy zastosowany tryb, a odnoszącego się wyłącznie do wystąpienia skarżącego zawierającego postulat wprowadzenia zmian w oznakowaniu drogi krajowej), nie sposób bowiem zakwalifikować jako czynności polegającej na niezatwierdzeniu wnioskowanej organizacji ruchu. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, iż skuteczne wniesienie skargi na czynność organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (a tylko ten przepis mógłby stanowić ewentualne oparcie dla wniesionej w niniejszej sprawie skargi), może mieć miejsce jedynie po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (v. art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu z daty wniesienia skargi). Jeśli przyjąć, iż zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowi tego rodzaju czynność (tj. tak, jak twierdzi skarżący w piśmie precyzującym skargę), to zważyć należy, iż ww. tryb, który winien poprzedzać wniesienie skargi, nie został zachowany. To zaś w sprawie pozostaje bezsporne, biorąc pod uwagę dotychczasowe stanowisko skarżącego, który w pierwotnej skardze do Sądu wskazane pismo traktował jako decyzję organu wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero w piśmie ją precyzującym określił je jako czynność. Powyższe stanowi odrębną okoliczność uzasadniającą odrzucenie skargi w niniejszej sprawie, a to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi, a na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy – o zwrocie uiszczonego wpisu.