I OSK 712/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1205/14 o odrzuceniu skargi Z. B. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie organizacji ruchu drogowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1205/14, odrzucił skargę Z. B. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], w przedmiocie oznakowania drogi znakami informacyjnymi. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia 6 listopada 2013 r. skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skarżący, który prowadzi stację paliw " [...] ", wniósł o zmianę organizacji ruchu na drodze krajowej [...] w rejonie węzła z drogą krajową nr [...], stanowiącą obwodnicę S. poprzez zlikwidowanie barier ochronnych na pasie rozdzielającym ruch tranzytowy [...] od przeplatającego się ruchu z [...] (po stronie stacji paliw) od km [...] oraz wprowadzenie niezbędnych korekt oznakowania pionowego i poziomego w aspekcie dojazdu do stacji paliw "[...]". W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], poinformował skarżącego, że usunięcie barier ochronnych jest niemożliwe z uwagi na wymogi formalne i długotrwałe bezpieczeństwo ruchu, natomiast funkcjonujące oznakowanie zostało wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem docelowej organizacji ruchu i wskazuje w sposób jasny i zgodny wymogami dojazd do stacji paliw. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący domagał się zmiany oznakowania pionowego i poziomego w sprecyzowanym powyżej rejonie, mającego informować o lokalizacji prowadzonej przez skarżącego stacji benzynowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...], podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał również, że inwestycja związana z budową obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...] w S. jest inwestycją ukończoną, odebraną i funkcjonującą, a zatem wnioskowanie zmian w zakresie rozwiązań projektowych nie znajduje swego uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. B. domagał się – jak podał – uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014r., zarzucając organowi m.in. niewłaściwe zastosowanie znaków drogowych E-1, E-2a, D-23/26b/18/28 i P-8d, poprzez odmowę umieszczenia prawidłowych znaków P-8f, P-8a, oraz odmowę dokonania wnioskowanych zmian co do znaków E-2a i D-23/26b/18/28 oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) poprzez niewłaściwe zarządzanie ruchem na drodze krajowej [...] w rejonie węzła z drogą krajową nr [...] stanowiącą obwodnicę S. Ma ono polegać na umieszczeniu znaków drogowych w sposób wadliwy i na odmowie umieszczenia znaków zawnioskowanych przez skarżącego, pożądanych/prawidłowych na wskazanym odcinku drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega odrzuceniu, gdyż w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie była zmiana organizacji ruchu, lecz samo ustawienie znaków drogowych, które nie informowały o lokalizacji prowadzonej przez skarżącego stacji benzynowej. Z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej i taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I orzekł jak wyżej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Z. B., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczególnych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) poprzez przyjęcie, że przedmiotem skargi były działania techniczne związane z ustawieniem znaków drogowych, które nie stanowią czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdy tymczasem przedmiotem skargi była odmowa umieszczenia znaków na wskazanym odcinku drogi, która to odmowa stanowiła czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu w/w przepisu i jako element organizacji ruchu na danej drodze podlega kontroli sądu administracyjnego; 2) art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a. (powinno być art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a) w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w dalszej konsekwencji nieuzasadnione odrzucenie skargi; 3) art. 134 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zaskarżonej czynności z punktu widzenia jej zgodności z prawem i pominięcie, że odnosiła się ona do zmiany organizacji ruchu w granicach zakreślonych przez skarżącego Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozstrzygnięcie o kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka podniosła, iż zamiarem skarżącego było doprowadzenie do zmiany organizacji ruchu, a nie skarżenie samej czynności faktycznej ustawienia znaków drogowych. Dlatego odmienne wnioski Sądu meriti są błędne, stąd zaskarżone postanowienie nie powinno się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd kasacyjny żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdził, dlatego sprawę rozpoznał w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Skarga kasacyjna zasługuje uwzględnienie, gdyż zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie przeprowadził wnikliwych i przekonujących rozważań co do charakteru zaskarżonej czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc czy czynność ta kwalifikuje się do spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 11 czerwca 2013 r. wynika, że skarżący dążył do zmiany organizacji ruchu na drodze krajowej [...] od [...] do km [...] stanowiącej obwodnicę S., polegającej na likwidacji barier ochronnych i pasa rozdziału między jezdniami. Z kolei na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest odmowa oznakowania na drodze krajowej. Na tej podstawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż przedmiotem skargi jest sama czynność postawienia znaku drogowego i z tego powodu skargę odrzucił. Z kolei w skardze kasacyjnej skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika podniósł, iż zamiarem skarżącego było doprowadzenie do zmiany organizacji ruchu, a nie skarżenie samej czynności faktycznej ustawienia znaków drogowych. Skarżący co prawda zastępowany jest przez fachowego pełnomocnika, lecz ten nie prezentuje jasnego kierunku żądania, co przede wszystkim ujawniło się poprzez powoływanie się raz na regulację prawną dotyczącą ruchu drogowego, a innym razem na przepisy o drogach publicznych. Nie zwalniało to jednak Sądu I instancji od jednoznacznego ustalenia przedmiotu sprawy. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za co najmniej przedwczesne, gdyż - jak na to wskazuje treść rozważań zawartych w jego uzasadnieniu - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w prawidłowy sposób ustalenia przedmiotu wniesionej skargi. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1991 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu. Jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu. Zarządzenia te są aktami podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej i podlegają kontroli sądów administracyjnych, w przeciwieństwie do czynności ustawienia znaku drogowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, według którego zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno – technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Oznacza to, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (p. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11, publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych (p. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11, uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, publ. j.w.). W związku z powyższym zaskarżone postanowienie ostać się nie mogło, a sprawa wymagała przekazania do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, który postąpi stosownie do powyższych wywodów, zmierzając przede wszystkim do ustalenia przedmiotu skargi i w zależności od tego do właściwego rozstrzygnięcia o żądaniu. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ stosownie do przepisu art. 209 P.p.s.a., sąd rozstrzyga o tym w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi, poniesione przez stronę skarżącą koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną, podlegają zaliczeniu do poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na rzecz strony skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 P.p.s.a., Sąd I instancji.