I OSK 298/16

Dnia 23 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Łd 886/15 odrzucającego skargę L.S. na pismo Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta postanawia: oddalić skargę kasacyjną. L.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Sędziego WSA z dnia 24 września 2015 r. L.S. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, że przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., tj. Wezwał Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego do usunięcia naruszenia prawa – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie skarżący otrzymał w dniu 28 września 2015 r. Do chwili obecnej skarżący nie uzupełnił braków skargi, o których mowa w zarządzeniu z dnia 24 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Łd 886/15 odrzucił skargę. Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi pismo Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, w imieniu którego występował kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w Piotrkowie Trybunalskim skierowane do L.S., stanowiące odpowiedź na złożony przez niego w dniu 7 maja 2015 r. wniosek o zawarcie umowy najmu na lokal mieszkalny. W piśmie poinformowano skarżącego, że Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu w dniu 23 czerwca 2015 r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego na lokal mieszkalny. Zaskarżone pismo z dnia 23 czerwca 2015 r. Sąd pierwszej instancji uznał za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., a zatem akt podlegający kontroli przez sądy administracyjne, na który służy skarga. Zdaniem jednak Sądu w niniejszej sprawie skarżący, pomimo wezwania Sądu, nie wykazał, że wyczerpał obligatoryjny tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi na pismo Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 23 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zawarcie umowy najmu na lokal mieszkalny. Z przepisów prawa wynika bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ów akt, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu. Z tych względów uznał, że skarżący nie wyczerpał trybu zaskarżenia aktu oraz że wezwanie do usunięcia naruszenia, skierowane do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie zostało w sprawie złożone. Wezwanie to powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do Sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podlegający kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wskazanego postanowienia wniósł L.S. Zarzucił w niej naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 w związku z art. 55 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej podzielono stanowisko Sądu o administracyjnoprawnym a nie cywilnoprawnym charakterze skarżonego aktu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przesłanie potwierdzenia wezwania przez niego organu do usunięcia naruszenia prawa było zadaniem organu, wszak on bowiem ma obowiązek przekazać pełne i uporządkowane akta sprawy. Sam zaś skarżący nie posiada dowodu wniesienia takiego wezwania, gdyż – jak wskazał – zostało ono zjedzone przez zwierzę. Tym samym niedopełnienie obowiązków przez organ w sposób niedopuszczalny obciążałoby w sprawie samego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny musiał rozważyć prawidłowość oceny przez Sąd pierwszej instancji charakteru zaskarżonego aktu. W orzecznictwie w zakresie najmu lokali z zasobów mieszkaniowych gmin odróżnia się bowiem podlegające kognicji sądów administracyjnych akty administracyjne od aktów cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 2417/14). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Piotrkowa Trybunalskiego reguluje uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 10 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2013 r., poz. 1994). Z przepisów tej uchwały, w szczególności określonego w jej § 6–10 trybu rozpatrywania wniosków o najem lokali mieszkalnych, jednoznacznie wynika rozróżnienie administracyjnoprawnego postępowania i rozstrzygnięcia w przedmiocie umieszczenia osoby na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego – od postępowania związanego z realizacją tej listy, polegającego na zawarciu umowy najmu, uregulowanego w § 16-18 ww. uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Stosownie zatem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08, rozstrzygnięcie w przedmiocie mieszczenia osoby na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta Piotrkowa Trybunalskiego jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że jest właściwy w sprawie. Kolejno powtórzyć należy za uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący kasacyjnie podnosi, że taki środek zaskarżenia – w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa – został przez niego w sprawie wniesiony, a jego nieprzekazanie przez organ świadczy o nieprzekazaniu przez niego całości akt administracyjnych sprawy. W tym kontekście należy wyjaśnić, że istotnie – zgodnie z art. 54 § p.p.s.a. - przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W niniejszej sprawie nic jednak nie potwierdza twierdzeń skarżącego jakoby wezwał on organ do usunięcia naruszenia prawa. O takim wezwaniu nie wspominają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy czy odpowiedź na skargę. Zarazem brak jest podstaw by stwierdzić, że akta administracyjne są zdekompletowanie (co występuje przy np. niezgodności akt z ich metryką). Zarazem wyjaśnienia skarżącego kasacyjnie dotyczące przyczyny nieposiadania przez niego dowodu potwierdzającego wniesienie nie są możliwe do zweryfikowania, zarazem skarżący na etapie skargi o tych okolicznościach nie wspomniał, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podważa ich wiarygodność. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., wobec czego Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę. Tym samym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.