I OSK 2417/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 673/14 w sprawie ze skargi ze skargi P.D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy M. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o najem lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zarząd Dzielnicy M. uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił P.D. zakwalifikowania jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu należał do zmarłego ojca wnioskodawcy, a następnie do matki wnioskodawcy, która zmarła w 1993 r. W odniesieniu do wnioskodawcy organ stwierdził, że co prawda należy on do grona osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jednak z uwagi na wysokość osiąganych dochodów i zgromadzone oszczędności ma on możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi P.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa miejscowego o najmie oraz naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez przyjęcie, że Zarząd Dzielnicy był władny odmówić mu zawarcia umowy najmu, pomimo że spełniał określone prawem wymogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 673/14 – odrzucił skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, co podlegałoby kognicji sądu administracyjnego. Treścią jego było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m.st. Warszawy porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały – można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jego śmierci, a w pozostałych przypadkach – na zasadach określonych niniejszą uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się także do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwały Zarządu Dzielnicy polegające na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, czy też samym zawarciu umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Zgodnie z nim odmowa zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Sąd pierwszej instancji zauważył, że działania organu w sprawach z zakresu gospodarki mieszkaniowej zasobem miasta nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Jego zdaniem nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach dopuszcza się natomiast możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem – zdaniem WSA – nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. Stąd Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia sformułował P.D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej rzeczonemu orzeczeniu postawił trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 150) przez niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż odmowa zakwalifikowania wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy jest czynnością z zakresu prawa cywilnego, w sytuacji gdy zgodnie z wymienionymi przepisami zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do zadań własnych samorządu, a tym samym czynność z zakresu dysponowania lokalem ma charakter administracyjnoprawny. Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że wniesiona skarga nie jest objęta regulacją wynikającą z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu, mimo iż w warunkach rozpoznawanej sprawy dopuszczalna jest jej sądowa kontrola. Po trzecie, naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a., polegające na orzuceniu skargi bez uprzedniego ustalenia statusu spornego lokalu, w sytuacji gdy okoliczności sprawy mogą wskazywać, że lokal ten nadal pozostaje w dyspozycji Policji i że do lokalu tego może mieć zastosowanie tryb postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o ile cywilnoprawny charakter ma zawarcie umowy o najem lokalu, o tyle akt o odmowie zakwalifikowania do najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy ma charakter administracyjnoprawny, gdyż jest aktem władzy. Okoliczności tej, zdaniem kasatora, nie zmienia to, że skarżący ubiega się o zawarcie umowy lokalu wcześniej zajmowanego przez zmarłą matkę, gdyż tryb postępowania w tej sprawie jest analogiczny do trybu postępowania z pozostałymi wnioskami. Skarżący kasacyjnie zwrócił też uwagę, że brak jest dowodów na to, iż lokal przestał znajdować się w dyspozycji Komendy Głównej Policji. Oznaczać to może, że zastosowanie do niego znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszorzędnym zagadnieniem, związanym z zarzutami skargi kasacyjnej, jest kognicja sądu administracyjnego w sprawie skargi na uchwałę zarządu dzielnicy odmawiającą zawarcia umowy najmu lokalu, wchodzącego do zasobu gminy (regulacji uprawnień do lokalu). Powyższe zagadnienie nie jest jednolicie wykładane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Istnieje grupa orzeczeń, w których sądy administracyjne kontrolowały przedmiotowe uchwały, przyjmując ich administracyjnoprawny charakter (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 968/12 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 643/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W innych judykatach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rzeczony przedmiot zaskarżenia nie należy do kognicji sądów administracyjnych – i jest to nurt aktualnie przeważający (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2499/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 878/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tego drugiego stanowiska. W orzecznictwie tym wskazuje się, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która także wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08), przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego, kierowany do władz Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy nie dotyczył bowiem zakwalifikowania jego na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu po śmierci dotychczasowego najemcy. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, zgodnie z którym, w przypadku zrzeczenia się przez dotychczasowego dysponenta prawa dysponowania wszystkimi lokalami pozostającymi w jego dyspozycji i należącymi jednocześnie do mieszkaniowego zasobu lub zawarcia przez Prezydenta m.st. Warszawy porozumienia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały – można zawrzeć umowę najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami pozostającymi w lokalu po śmierci osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu, należącymi do kręgu osób wymienionych w art. 691 Kodeksu cywilnego, jeśli osoby te zamieszkiwały wspólnie z tą osobą w tym lokalu stale do jego śmierci, a w pozostałych przypadkach – na zasadach określonych niniejszą uchwałą.. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania na listę oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. Nadto podkreślić należy, że przepis § 47 ust. 1 pkt 2 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, tj. przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Zgodnie z zaprezentowanym orzecznictwem, w przypadku nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Należy dodać, że skoro m. st. Warszawa sprecyzowało warunki, przy spełnieniu których jest gotowe zawrzeć umowę najmu danego lokalu komunalnego, to powyższe może stanowić podstawę do dochodzenia zawarcia takiej umowy przed sądem powszechnym np. na podstawie art. 64 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1047 Kodeksu postępowania cywilnego (zob. postanowienia NSA z dnia: 25 lipca 2013 r., I OSK 1058/13 i I OSK 772/13). W niniejszej sprawie powództwo nie będzie mogło zostać oddalone dodatkowo z uwagi na art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma zatem mowy o zamknięciu skarżącej drogi sądowej, naruszeniu jej prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną