I OSK 448/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 70/15 w sprawie ze skargi B.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 listopada 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od B.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 70/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 listopada 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji postanowieniem nr [..] z dnia 24 listopada 2014 r. wydanym na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania B.M. od decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr 5/2014 z dnia 9 września 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż wymienioną decyzją Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu wniosku B.M., działając na podstawie art. 104 Kpa i art. 107 Kpa w związku z art. 107 ust. 1 i art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) odmówił wypłacenia nagrody rocznej z tytułu zwolnienia wymienionego ze służby z dniem 31 lipca 1990 r. W dniu 3 października 2014 r. B.M. od przedmiotowej decyzji złożył odwołanie. Organ odwoławczy podejmując czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu, stwierdził, ze czynności materialno – techniczne doręczenia uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego są sformalizowane, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. W kontekście powyższego, organ wskazując na treść art. 39 Kpa i art. 46 § 1 Kpa stwierdził, iż w aktach postępowania brak jest potwierdzenia doręczenia korespondencji zawierającej decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr 5/2014 z dnia 9 września 2014 r. Z informacji uzyskanej z Komendy Stołecznej Policji wynika natomiast, iż przedmiotowa decyzja nie została do strony wysłana listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w ogóle została ona B.M. doręczona. Nie można natomiast traktować tożsamo doręczenia decyzji, jakie ma być dokonane w sposób przewidziany w przepisach art. 39 – 49 Kpa i możliwości zapoznania się z treścią decyzji. Ustawa wiąże bowiem wszystkie skutki formalno i materialnoprawne z doręczeniem pisma (orzeczenia) jako sformalizowaną czynnością, a nie z zapoznaniem się z jego treścią. Okoliczność ta powoduje, iż Komendant Stołeczny Policji nie dokonał prawidłowego doręczenia decyzji, co oznacza, że decyzja nr [..] z dnia 9 września 2014 r. nie jest wiążąca dla strony i organu, a tym samym, nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Organ zwrócił uwagę na fakt, iż warunkiem skuteczności wniesienia odwołania (zażalenia) jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Żeby jednak przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy znać datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za dokonane ze skutkiem prawnym. Skoro dzień doręczenia decyzji stanowi jednocześnie moment jej wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 110 Kpa), to nie jest dopuszczalne kwestionowanie takiej decyzji, która do takiego obrotu prawnego jeszcze nie weszła. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania takiego środka prawnego. Organ odwoławczy w takiej sytuacji winien w myśl art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu, powyższe ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja Komendanta Stołecznego Policji nr [..] z dnia 9 września 2014 r. nie została doręczona B.M. w sposób prawidłowy. Zatem wniesione odwołanie jako przedwczesne jest niedopuszczalne. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu B.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że postanowienie, o którym mowa w art. 134 Kpa, winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 Kpa, ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji zgodził ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji należy stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 Kpa. Jednakże Sąd zauważył, że przepis ten został zastosowany przedwcześnie, ponieważ kwestia, czy decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia 9 września 2014 r. została skarżącemu doręczona i w jakiej dacie, wymagała dokonania dodatkowych ustaleń, tym bardziej, że organ odwoławczy posiadał informację uzyskaną z Komendy Stołecznej Policji, że decyzja ta została do strony wysłana listem poleconym. Dalej Sąd wskazał, że określenie "przesyła polecona" oznacza w myśl art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), przesyłkę listową będącą przesyłką rejestrowaną, przemieszczaną i doręczaną w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem. Natomiast "przesyłka rejestrowana", to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 23). Z powyższego wynika, iż obie te przesyłki są przesyłkami rejestrowanymi, których skuteczność doręczenia można ustalić u operatora pocztowego. Zgodnie z art. 17 ustawy – Prawo pocztowe, potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową ma moc dokumentu urzędowego. Zatem w ocenie Sądu, okoliczność, iż przedmiotowa przesyłka polecona nie została wysłana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie czynił doręczenia, jeśli zostało ono dokonane, nieskutecznym. Skarżący dowodami przedstawionymi w niniejszej sprawie, które Sąd przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykazał, że Komenda Stołeczna Policji przy piśmie przewodnim z dnia 18 września 2014 r. nr F-7006/14 przesłała mu decyzje odmowne wypłaty wskazanych w piśmie należności w ilości 4 szt. Jednocześnie operator pocztowy poświadczył, że korespondencja została nadana przez organ w dniu 19 września 2014 r. i została odebrana przez skarżącego w dniu 22 września 2014 r. Natomiast odwołanie od doręczonej decyzji zostało wniesione do organu w dniu 3 października 2014 r. Sąd I instancji podkreślił, że organ administracji publicznej związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). Wszystkie te przepisy znajdują także zastosowanie w postępowaniu przed organem II instancji na etapie badania dopuszczalności wniesionego odwołania. Sąd I instancji stwierdził, iż Komendant Główny Policji poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem przedmiotowej decyzji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 134 Kpa i przedwczesnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. i 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 24 listopada 2014 r. w związku z przeprowadzeniem błędnej kontroli zaskarżonej decyzji i dokonaniem błędnej oceny dowodów uzupełniających z dokumentów, a w efekcie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych wyrażających się w: a) przyjęciu, iż organ naruszył art. 7, 77, 80 i 134 kpa polegające na wywiedzeniu, że organ nie przeprowadził w sposób właściwy ustalenia, czy rzeczywiście nie doszło do nadania decyzji nr [..], b) pominięciu rozważań nad treścią art. 46 § 1 i 2 kpa i art. 39 kpa określających obowiązek doręczania pism w toku postępowania administracyjnego za pokwitowaniem umozliwiającym identyfikację pisma, daty doręczenia i osoby odbierającej, c) przeprowadzeniu błędnej analizy dowodu z dokumentów tj. pisma Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu KSP o numerze F-7006/14 oraz koperty o numerze nadawczym 0045900734253820717, w którym pismo to zostało wysłane do skarżącego i wywiedzenie z nich, że organ I instancji doręczył skarżoną decyzję [..] Komendanta Stołecznego Policji, pomimo iż taki wniosek z tego dowodu wyniknąć nie może i nie wynika. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Komendanta Głównego Policji zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zasadniczy problem prawny dotyczył kwestii, czy brak zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji adresatowi nie czyni takiego doręczenia nieskutecznym, o ile w oparciu o inne dowody można ustalić, że doręczenie decyzji nastąpiło. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że brak jest w aktach dowodu potwierdzającego doręczenie B.M. decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 9 września 2014r. Nr. [..] o odmowie wypłacenia nagrody rocznej z tytułu zwolnienia ze służby. W oparciu o złożone do akt sądowych dowody w postaci kopii pisma Wydziału Finansów i Budżetu Komendy Stołecznej Policji F - 7006/14 oraz kopii pierwszej strony koperty adresowanej do B.M. przez Komendę Stołeczną Policji, pod pieczęcią której figuruje ten sam numer, Sąd I instancji uznał, że skarżący wykazał iż w dniu 22 września 2014r. odebrał m. in. decyzję z dnia 9 września 2014r., podczas gdy organ nie ustalił wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem decyzji przez co naruszył przepisy postępowania i przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie natomiast do art. 46 § 1 i § 2 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że K.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami K.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jednoznacznie ustalił, że brak wymaganego prawem zwrotnego potwierdzenia przez skarżącego doręczenia mu decyzji z dnia 9 września 2014r.Nr. [..] uniemożliwia ustalenie faktycznej daty doręczenia decyzji, a tym samym ustalenie czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. Ustalenie to nie może zostać podważone przez dowody przeprowadzone na rozprawie przez Sąd I instancji. Po pierwsze dokonana na kopercie ( k. 25 ) adnotacja Poczty Polskiej S.A o treści " sprawa w systemie, w historii przesyłek UP Wwa 33 list odebrany 22 września 2014r. " nie stanowi potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji w rozumieniu art. 39 i art. 46 § 1 K.p.a. Adnotacja ta świadczy wyłącznie o tym, że skarżącemu zostało doręczone pismo z dnia 18 września 2014r. nr. F-7007/14, w żadnym wypadku jednak nie dowodzi o doręczeniu decyzji załączonych do pisma, które były oznaczone innymi numerami. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i następnych K.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Adnotacja Poczty Polskiej S.A poczyniona na kopercie złożonej przez skarżącego stwarza jedynie domniemanie doręczenia decyzji załączonych do pisma z dnia 18 września 2014r., nie zstępuje jednak potwierdzenia o jakim mowa w art. 39 i art. 46 § 1 i § 2 K.p.a. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Tylko taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. Należy w całej rozciągłości zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż do chwili obecnej nie zostało udowodnione czy i w jakiej dacie skarżący odebrał decyzję, co oznacza że nie doszło do formalnego, zgodnego z prawem jej doręczenia. Dowody wskazywane na tę okoliczność przez skarżącego wobec uregulowań dotyczących doręczeń, a zawartych w K.p.a. nie mają mocy dowodowej. W tej sytuacji organ I instancji winien podjąć próbę doręczenia skarżącemu decyzji z poszanowaniem wymogów prawa, czyniących to doręczenie skutecznym i umożliwiającym na wypadek wniesienia odwołania, ustalenie czy skarżący zachował termin do zaskarżenia decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.