II OZ 1042/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 03 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. Ł. i K. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 514/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 514/15 po rozpoznaniu wniosku J. Ł. i K. Ł. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a) jest niezasadne z dwóch powodów. Pierwszym z nich jest brak właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, wnioskodawcy w złożonym wniosku o wstrzymanie nie wykazali okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwości zaskarżonej decyzji nie stanowią uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dodał, że niezgodność decyzji z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu w toku rozprawy i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 § 3 P.p.s.a., stanowią dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, niweczyłoby z kolei kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej. Kolejnym powodem nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji było to, że zaskarżone i poprzedzające je rozstrzygnięcie, nie posiada cech wykonalności. Nie rodzi bowiem dla stron żadnych praw ani obowiązków określonych prawem materialnym, nie może zatem skutkować powstaniem okoliczności określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. i K. Ł. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając je w całości zarzucili, że naruszony został art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia ku temu przesłanek. Zdaniem żalących się, Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie korzysta z przymiotu możliwości jej wykonania, podczas gdy w sposób pośredni jest ona związana z ustaleniem praw i obowiązków stron postępowania, które określone zostały w decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (znak: [...]) a ta z pewnością podlega wykonaniu i wywołuje bezpośrednie skutki prawne po stronie skarżących. W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo zwrócono się o przeprowadzenie dowodu z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2015 r. na okoliczność rozpoczęcia realizacji robót budowlanych (budowa przyłączy wodociągowego i sanitarnego do istniejącego budynku gospodarczego na działce ew. [...],[...] i [...] obręb [...] przy ul. S. [...] w B.), na terenie objętym decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem wnoszących zażalenie, przeprowadzone już prace niewątpliwie będą trudne do odwrócenia, nie mówiąc o braku możliwości zwrotu poniesionych już kosztów. Nie będzie to możliwe nawet w obliczu uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Stwierdzono, że podstawą zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a jest wykazanie niebezpieczeństwa powstania wskazanych tam sytuacji a nie ich zaistnienie. W zakresie zarzutu braku wykonalności zaskarżonej decyzji wskazano, że de facto pośrednio zaskarżeniu podlega decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Decyzja ta z całą pewnością implikuje trudne do odwrócenia skutki rozpoczętego procesu budowlanego, jak również brak możliwości po stronie skarżących czynnego oddziaływania na ten proces i jego kształt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania określonego aktu ciąży na stronie składającej wniosek w trybie powołanego przepisu. Uzasadnienie wniosku powinno zaś odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają - lub nie - za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd może dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Brak właściwego uzasadnienia wniosku uniemożliwia zatem jego merytoryczną ocenę. W rozpoznawanej sprawie J. i K. Ł. składając wniosek w żaden sposób nie wykazali istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymującej w mocy swoją poprzednią decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskodawcy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uzasadniając swój wniosek nie wykazali jakie trudne do odwrócenia skutki lub znaczne szkody może spowodować wykonanie zaskarżonej decyzji tj. decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący podnosili, że rozpoczęta już inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego stąd niezgodność z prawem decyzji nadającej jej taki przymiot. Podkreślić należy, że stan niezgodności z prawem nie jest przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie Sąd nie dokonuje oceny merytorycznej zarzutów podniesionych w skardze, koncentruje się na ustaleniu, czy ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji może potencjalnie doprowadzić do zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wnioskodawcy nie wykazali w jaki sposób wykonanie decyzji, która odmawia stwierdzenia nieważności może wywoływać jeden ze stanów z art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy zauważyć, że przy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji trudno twierdzić, że decyzja ta wywołuje obowiązek określonego działania lub zaniechania dla stron. Nie nakłada ona na stronę żadnych obowiązków i nie nadaje jej praw, a jedynie stwierdza formalnie, że wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej przez stronę decyzji nie dało podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o podstawy wskazane w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Przedmiotowa decyzja stwierdza zakończenie prowadzonego przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego nie wiążąc z tym stwierdzeniem żadnych skutków dla strony tego postępowania w postaci konieczności określonego działania lub zaniechania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzja taka nie nadaje się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje i nie podlega wykonaniu np. decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Twierdzenia skarżących, że wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego jest konieczne bowiem na działce objętej inwestycją celu publicznego już realizowane są określone prace budowlane i w razie ich nie zaprzestania do chwili rozpatrzenia skargi może zaistnieć jedna z sytuacji określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. są pozbawione jakichkolwiek podstaw. Nie istnieje żaden związek, nawet pośredni, między zaskarżoną decyzją (nie nakłada na strony żadnych zobowiązań na strony) a prowadzonymi na działce objętej decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego pracami budowlanymi. Prace budowlane prowadzone są zgodnie z prawem budowlanym. Jak wynika z pisma PINB w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2015 r. opisane tam prace są zgodne z prawem bowiem inwestor legitymuje się wszelkimi wymaganymi przez prawo pozwoleniami i zgłoszeniami. Fakt, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego umożliwia uzyskanie kolejnych decyzji organów w procesie budowlanym nie skutkuje tym, że odmowa stwierdzenia jej nieważności wpłynie w jakikolwiek sposób na realizację uprawnień uzyskanych zgodnie z prawem budowlanym, co miałoby doprowadzić do zaprzestania prac budowlanych. Taki związek nie istnieje a doszukiwanie się go, jak to czynią w zażaleniu skarżący jest nieuprawnione i bezzasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 in fine Sąd może wstrzymać wszystkie akty wydane podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zatem Sąd widząc potrzebę wstrzymania wykonania określonego aktu (te same przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a.) może w granicach tej samej sprawy wstrzymać wykonanie aktów wydanych we wcześniejszych etapach prowadzenia sprawy tak w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym, warunkiem jest tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. W niniejszej sprawie skarżący wnoszą o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wydanej przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w dniu [...] lutego 2014 r. nr [...], której domagali się stwierdzenia nieważności. Uzasadniali to tym, że prowadzone są już prace budowlane na działkach objętych decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego i na skutek tych prac powstaną trudne do odwrócenia skutki w postaci dokonanych na nieruchomości zmian i wydatkowanych pieniędzy. W tym miejscu należy wskazać, że istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje, że inwestor może podjąć prace budowlane. Określa ona jedynie warunki jakie muszą być spełnione przy podejmowaniu tego rodzaju inwestycji. Zatem sama decyzja nie daje podstaw do podjęcia prac budowlanych a jedynie jest elementem składowym dokumentacji koniecznej do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Określenie warunków dla prowadzenia inwestycji nie powoduje, że inwestor może zacząć inwestycję. Dopiero uzyskanie stosownych decyzji umożliwiających rozpoczęcie prac budowlanych w oparciu o przepisy prawa budowlanego (pozwolenie na budowę) daje stronie prawo do rozpoczęcia prac. Wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych będzie zatem możliwe gdy wstrzymanie obejmie decyzję warunkującą rozpoczęcie robót budowlanych. Mając to na uwadze błędne jest twierdzenie skarżących co do skutków wykonania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Jeśli na jej podstawie adresat decyzji nie rozpoczyna prac budowlanych to tym samym chybione jest twierdzenie, że wstrzymanie jej wykonania spowoduje zatamowanie prac budowlanych na terenie, co do którego na jej podstawie określono warunki zainwestowania. Wobec powyższego spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w postaci zmian w zagospodarowaniu działki, wydatkowanie określonych środków finansowych na prace budowlane nie wynika z wykonania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego a jest związane z aktami wydanymi na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę). Tym samym nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między decyzją, której wstrzymania domaga się strona skarżąca a zmianami w rzeczywistości, które mogą w związku z jej wykonaniem nastąpić. Wobec braku uprawdopodobnienia przez skarżących zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oddalające przedmiotowy wniosek odpowiada zatem prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.