II GSK 1260/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 767/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 767/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA) uwzględnił skargę Spółki A (dalej: skarżąca), uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z [...] października 2014 r. (nr [...]), którą nałożono na skarżącą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ponadto WSA zasądził od GITD na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] lipca 2014 r. na drodze krajowej nr 63 w okolicach miejscowości [...] inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów, którym kierował W. R., wykonując międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącej. Podczas kontroli ustalono, że ostatniego odczytu danych cyfrowych z karty wspomnianego kierowcy dokonano 3 czerwca 2014 r., to jest 30 dni od daty kontroli. Decyzją z [...] października 2014 r. WITD, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: utd) oraz lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do utd, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 zł. Opierając się na ustaleniach wynikających z protokołu kontroli, WITD uznał, że skarżąca naruszyła § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.; dalej: rozporządzenie MT z 23 sierpnia 2007 r.), zgodnie z którym dane z karty kierowcy należy pobierać co najmniej raz na 28 dni. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji WITD. Stwierdziła w szczególności, że § 4 ust. 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. nie określa 28 kolejnych dni, lecz 28 dni roboczych, czyli takich, w których zarejestrowano okresy prowadzenia pojazdu, ponieważ taka interpretacja wynika z art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE L 168 z 2 lipca 2010 r., s. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 581/2010). Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. GITD stwierdził w szczególności, że z art. 10 ust. 5 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006) wynika m.in., że przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem tego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie i że Komisja może określić maksymalny okres, w którym należy wczytać odpowiednie dane. Maksymalne okresy dotyczące wczytywania danych zostały określone w rozporządzeniu nr 581/2010, gdzie wskazano, że maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej i 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Z kolei w polskim porządku prawnym częstotliwość pobierania danych z karty kierowcy została określona w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r., które zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 23a ustawy z 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.). Zdaniem GITD, jeżeli Państwo Członkowskie określiło częstsze terminy wczytywania danych, to pierwszeństwo ma akt prawny wydany przez to Państwo, gdyż z rozporządzenia nr 561/2006 wynika upoważnienie dla Państw Członkowskich do ustalenia w przepisach prawa krajowego obowiązku wczytywania danych częściej niż to wynika z tego rozporządzenia. Nieprzestrzeganie norm ustanowionych przywołanymi przepisami sankcjonowane jest karami pieniężnymi. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GITD. WSA uwzględnił skargę, uznając że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie tych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa). Sąd uznał, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), ponieważ postępowanie administracyjne nie było kompletne. Organy nie wyjaśniły bowiem wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. WSA stwierdził, że przy ustalaniu dochowania przez skarżącą wymagań co do częstotliwości wczytywania danych należało wziąć pod uwagę zarówno przepisy rozporządzenia nr 581/2010, jak i rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. Chodzi przy tym wyłącznie o dni zarejestrowanych danych na karcie kierowcy, co wynika również z art. 10 ust. 5 lit. a) - i) rozporządzenia nr 561/2006. Wobec tego WSA uznał, że istotne w sprawie było poczynienie ustaleń w zakresie podanej przez skarżącą informacji, że kierowca nie rejestrował działalności w okresach: 8 czerwca 2014 r., 9 czerwca 2014 r., 12 czerwca 2014 r., 22 czerwca 2014 r., 28 czerwca 2014 r. WSA nakazał organom administracji, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniły przedstawioną w wyroku argumentację oraz uzupełniły materiał dowodowy w podanym wyżej zakresie, dokonując rozważań, czy ustalone fakty miały wpływ na ustalenie wymaganego okresu do pobierania danych z karty kierowcy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r., jak i w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez WSA, że organy naruszyły ww. przepisy postępowania, albowiem postępowanie administracyjne prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie było kompletne i organy nie wyjaśniły wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały w niniejszej sprawie znaczenie dla je rozstrzygnięcia i koniecznym staje się uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, podczas gdy postępowanie organu administracji było prawidłowe i precyzyjnie odniesiono się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu (vide strona 5, akapit 1 i kolejna uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), organ wyjaśnił szczegółowo i dobitnie przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 utd nałożył na skarżącą karę pieniężną, wskazując iż rozporządzenie nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006 daje państwom członkowskim kompetencje do określania częstotliwości pobierania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylonej decyzji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 i przepisów załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r., s. 8 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 3821/85), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r., przez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływał się organ administracji i z których wynika, w jakich okresach dane te winny być wczytywane. W uzasadnieniu GITD wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym GITD (reprezentowany przez radcę prawnego) podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że problem prawny, którego one dotyczą, był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach: z 21 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 3715/16), z 29 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 305/16) i z 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 651/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela zaprezentowane w tych orzeczeniach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do norm dotyczących częstotliwości odczytu danych z karty kierowcy. Istota zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie sprowadza się do stanowiska, że w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. polski prawodawca - na mocy kompetencji przyznanych państwu członkowskiemu w art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006 - określił w sposób wyraźny częstotliwość pobierania danych. GITD kwestionuje zatem stanowisko WSA, że przy określaniu tej częstotliwości należy uwzględniać również unormowania wynikające z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. W konsekwencji GITD zarzuca, że WSA błędnie uznał, iż w sprawie należy poczynić dodatkowe ustalenia odnośnie do dni działalności rejestrowanej przez kierowcę wykonującego transport w imieniu skarżącej. Stanowisko GITD jest błędne. Zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) pkt i) rozporządzenia nr 561/2006, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Z art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia nr 561/2006 wynika natomiast, że Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. Z kolei według art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Taki termin został też wskazany w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. ("Dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że przy wykładni wspomnianych przepisów należy wziąć pod uwagę pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 581/2006, rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. W konsekwencji WSA trafnie wywiódł, że § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MT z 23 sierpnia 2007 r. należy wykładać w związku z pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, co oznacza, że przy ocenie, czy dany podmiot pobierał dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni należy uwzględniać tylko dni zarejestrowanej działalności. Dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji (por.: wyroki NSA: z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14, z 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2719/14; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3715/16; z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 305/16). W konsekwencji za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W świetle zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w tej sprawie, WSA zasadnie uznał, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ nie ustaliły dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.