II OSK 558/16

Dnia 22 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1179/15 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), oddalił skargę Gminy [...] (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, albo SKO) z dnia [...] lipca 2015 r, Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Starosta [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej Gminie [...], zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych), gruntu o pow. 0,1700 ha w klasie RII, wchodzącego w skład działek nr [...] położonych w miejscowości [...] pod budowę instalacji fotowoltaicznej. W decyzji tej nałożono na wnioskodawcę obowiązek uiszczania należności jednorazowej w wysokości 36.683,44 zł., oraz opłaty rocznej w wysokości 6.441,05 zł, płatnej do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat począwszy od 2015 r. Wnioskiem z dnia 16 marca 2015 r. Skarżąca wystąpiła o umorzenie w całości tych zobowiązań i wskazała, że jest to inwestycja celu publicznego polegająca na budowie oraz utrzymaniu obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Realizowane zadanie, tj. budowa instalacji fotowoltaicznej jako odnawialne źródło energii służy ochronie środowiska, ponieważ nie generuje zanieczyszczenia powietrza. Obszar wyłączenia nie przekracza 1 hektara a gmina nie miała możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną, a więc zostały spełnione przesłanki z art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Marszałek Województwa Małopolskiego (dalej: Marszałek) odmawiając umorzenia należności podniósł, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ustawodawca jako warunek wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej nałożył obowiązek uiszczania należności i opłaty rocznej, które powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na wykonywanie prac rekompensujących straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych. Zwolnienie z takiej opłaty musi mieć więc charakter wyjątkowy. Przepis art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako wprowadzający wyjątek musi być interpretowany ściśle i zawężająco. Katalog możliwości umarzania jest ograniczony i niedopuszczalne jest jego poszerzanie w drodze wykładni. Wskazał, że nie ma możliwości umorzenia opłat dla budowy instalacji fotowoltaicznej, ponieważ nie jest to inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie jest inwestycją celu publicznego z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.). Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], w którym zarzucono naruszenie art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., Kolegium, decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. Nr [..] na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO podzieliło ustalenia, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w żadnym z wymienionych w art. 6 u.g.n. celu publicznym – nie służy do przesyłania energii elektrycznej (art. 6 pkt 4 ustawy) lecz do jej wytwarzania, ponadto nie ma przepisów prawnych dających podstawy do zakwalifikowania tej inwestycji jako nadającej się do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej. Nie spełnia również wymogów celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. – budowa ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów, energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Budowa instalacji fotowoltaicznej służy wytwarzaniu energii elektrycznej, a nie do jej dalszego przesyłu. W skardze Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne jego zastosowanie, a to naruszenie art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że inwestycja nie jest inwestycją zmierzającą do osiągnięcia celu publicznego oraz naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a to art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., a także art. 107 K.p.a. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I oraz II instancji w całości, jako naruszających prawo i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez umorzenie zobowiązań z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i podzielając stanowisko organów stwierdził, że inwestycja obejmująca montaż instalacji fotowoltaicznej nie stanowi inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 6 u.g.n, jak również w innych przepisach szczególnych, w tym ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478). Sąd podkreślił, że dopuszczalność interpretacji przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z prawa do umorzenia należności i opłat z tytułu wyłączenia danego gruntu rolnego z produkcji rolniczej nie może mieć charakteru rozszerzającego, a ma następować w sposób zawężający. Wynika to nie tylko z samego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przed ich odmiennym zagospodarowaniem, ale także i treść art. 12 ust. 17 ww. ustawy. WSA podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym budowa "elektrowni słonecznych" nie stanowi celu publicznego, jak również orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych wskazując, że istota wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (wiatru, promieni słonecznych) jest w tym zakresie irrelewantna. Sąd stwierdził również bezzasadność zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. z uwagi na to, że organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, ustaliły istotne w sprawie okoliczności i dokonały prawidłowej subsumpcji, a Skarżąca nie wykazała na czym polegało naruszenie słusznego interesu obywateli i słusznego interesu społecznego. W skardze kasacyjnej fachowy pełnomocnik Skarżącej, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją zmierzającą do osiągniecia celu publicznego, - naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku uniemożliwiające kontrolę instancyjną, niewyjaśnienie z jakich powodów sąd nie uwzględnił argumentacji strony dotyczącej celu użyteczności publicznej instalacji fotowoltaicznej, pomimo tego, że środki na ten cel zostały pozyskane ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Narodowej. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 P.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu wskazał, że instalacja fotowoltaiczna ma na celu przetwarzanie energii słonecznej na prąd stały a następnie prąd zamienny o parametrach elektrycznych odpowiadających sieci publicznej, w związku z czym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest inwestycją celu publicznego, obejmującą budowę i utrzymywanie urządzeń oraz obiektów służących ochronie środowiska. Nie można bowiem pomijać faktu, że chroni ona środowisko. Podniósł, że system fotowoltaiczny, jako odnawialne źródło energii, nie generuje zanieczyszczenia powietrza, cechując się zerową emisją gazów cieplarnianych, a zatem pozwala chronić środowisko poprawiając jakość powietrza. Budowa fotowoltaiki na terenie [...] służyć będzie ogółowi Podkreślono również, że istnieje możliwość zastosowania art. 6 pkt 2 u.g.n., powołując się na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., określającym zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych ( [...]): "inwestycją celu publicznego jest między innymi inwestycja budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tak więc za inwestycję celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzeniu energii elektrycznej lub publicznej sieci elektroenergetycznej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 141 § 4 P.p.s.a. upatrując jego naruszenie w nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. Zdaniem Skarżącej, WSA nie uwzględnił argumentacji dotyczącej celu użyteczności publicznej instalacji fotowoltaicznej, chociaż środki na ten cel zostały pozyskane ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Narodowej. Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672 czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). Skarga kasacyjna podnosi, że okolicznością skutkującą brakiem możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia jest nieuwzględnienie kwestii finansowania inwestycji, na potrzeby której dokonano wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Tymczasem lektura uzasadnienia przeczy temu zarzutowi, gdyż WSA na str. 9 jednoznacznie kwestię tę rozstrzygnął stwierdzając: "Możliwość dofinansowania takich inwestycji z ww. funduszy (środków Narodowego Funduszu Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej – zdanie poprzedzające cytowany fragment uzasadnienia) nie oznacza spełnienia celu publicznego ani też nie może być traktowana jako samoistna przesłanka realizacji celu ochrony środowiska. W źródle dofinansowania danych inwestycji nie można doszukiwać się realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Oznacza to, że opisany zarzut jest chybiony, skoro kwestia źródła finansowania instalacji fotowoltaicznej była przedmiotem rozważań. Dodać też należy, że uzasadnienie spełnia ustawowe wymagania, w szczególności zawiera stanowisko co do stanu faktycznego, który nie jest skargą kasacyjną podważany. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustalenia co do charakteru instalacji fotowoltaicznej – czy jest to inwestycja zmierzająca do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., dotyczą elementu stanu faktycznego a stan faktyczny poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być skutecznie podważany (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. II GSK 1131/15, LEX nr 1986563, czy też z dnia 12 marca 2015 r. sygn. I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją zmierzającą do osiągniecia celu publicznego, Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Natomiast art. 6 punkt 2 oraz 4 stanowią, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2) a także budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (pkt 4). Dokonując oceny tych przepisów w powiązaniu z bezspornym stanem fatycznym WSA trafnie przyjął, że budowa lub montaż systemu fotowoltaicznego nie stanowi realizacji żadnego z wymienionych wyżej celów. Budowa systemu fotowoltaicznego, na który składają się panele fotowoltaiczne wraz z osprzętem związanym z przetwarzaniem prądu stałego w prąd zmienny, w żadnym wypadku nie mieści się w dyspozycji objętej punktem 2 art. 6 u.g.n.: nie są to bowiem przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej ale urządzenia służące do produkcji takiej energii. Również budowa systemu fotowoltaicznego nie stanowi budowy obiektu służącego ochronie środowiska, gdyż ochronę środowiska w w rozumieniu punktu 4 tego artykułu należy interpretować w sposób ścisły. Potwierdzeniem ścisłego wykładania celów objętych art. 6 u.g.n jest punkt 10 tego artykuł, który przewiduje inne, niż objęte punkami 1 - 9, cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Trafnie więc WSA naprowadza, że ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478), przedmiotowej inwestycji do takich celów nie zalicza. Dla przykładu, do celów publicznych zaliczone zostały strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowych (art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowych – Dz. U. z 2015 r., poz. 1265), czy też inwestycje, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1, ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (art. 3 ustawy – Dz. U. z 2011 r., nr 135, poz. 789, ze zm.). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.