IV SA/Wa 1548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu wniosku Pani T. i Z. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r., (sygn. akt [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006 r., w sprawie pobrania jednorazowej opłaty od ww. wnioskodawców w wysokości 12.381,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obr. [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obr. [...] położonej w W., w rejonie ul. B., spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. Z. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 15 czerwca 2011 r. T. G. i Z. G. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. o pobraniu jednorazowej opłaty. Wspomnianą decyzją Prezydent W. orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty od T. i Z. G. w wysokości 12.381,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obr. [...] uregulowanej w KW [...] oraz nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obr. [...] uregulowanej w KW [...], położonych w rejonie ul. B. spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. Z. Powyższa kwota stanowiła jak wynika z decyzji 25% wzrostu wartości prawa własności działki [...] oraz udziału w wysokości [...] części w działce nr [...] (zbytych aktem notarialnym Rep A Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] Kolegium rozpoznając wniosek T. G. i Z. G. orzekło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu po dokonaniu analizy akt sprawy oraz decyzji Prezydenta W. nr[...], organ Kolegium uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do wywodów i argumentów wnioskodawców, jednocześnie Kolegium stwierdziło, iż dokonało oceny prawidłowości wydanej decyzji, biorąc pod uwagę pozostałe przesłanki wynikające z art. 156 § 1 (pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a.) i nie znalazło podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli T. G. i Z. G. We wniosku wskazano w szczególności, że wady tkwią w samej decyzji nr [...] i godzą w elementy stosunku prawnego, w wyniku czego doszło do nieprawidłowych skutków prawnych i do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Zarzucili nieprawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny. Jako zarzuty decyzji Kolegium wskazali nadto: -) nie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania, bowiem właścicielem działki [...] był Z. G., zaś działki [...] współwłaścicielami byli oboje małżonkowie; -) wadą nieważności dotknięta jest decyzja [...] w części dotyczącej działki [...], bowiem ustalono wzrost wartości tej działki, gdy tymczasem brak wzrostu wartości tej działki został już ustalony decyzją ostateczną nr [...]; -) w operacie szacunkowym została ustalona wartość WRU dla aktualnego sposobu użytkowania działki w dniu wyceny, a powinna być ustalona wartość WRA - dla alternatywnego sposobu użytkowania; -) opłata planistyczna mogła być zasadna w odniesieniu do deweloperów i osób, które nabyły przed wejściem miejscowego planu grunty rolne jako lokatę kapitału; -) doszło do nieprawidłowych skutków prawnych po podziale działki [...] na działki [...] i [...], co miało miejsce decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r.; -) wady operatu na podstawie, którego ustalono opłatę; -) błędy procesowe w zakresie postępowania przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r.; W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy podnieśli, że organ zastosował błędną wykładnię przepisów, ponadto nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących, w szczególności nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium szeroko przestawiło przesłanki jakie winny być spełnione aby zgodnie z przepisami prawa możliwe było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, podpierając się orzecznictwem sądów administracyjnych. W konsekwencji stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, według organu zaistniały przesłanki do pobrania opłaty planistycznej, a zarzuty skarżących uznano za chybione. W ocenie Kolegium prawidłowy jest pogląd zaprezentowany w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., że podniesione przez wnioskodawców zarzuty o charakterze procesowym, mogłyby stanowić co do zasady wyłącznie przedmiot rozważań we wznowionym postępowaniu, ewentualne naruszenia nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Kolegium ustosunkowało się do wszystkich ich zarzutów wskazując przede wszystkim, że kierując decyzję do obu stron zamieszkujących tą samą nieruchomość, nie naruszono przepisów art. 61 i art. 40 § 1 w zw. z art. 29 k.p.a. Również zaznaczono, że Kolegium analizowało zapisy operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie i nie dopatrzyło się, jakoby był wadliwy. Kolegium wskazało, iż na skutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania wzrosła wartość jedynie działki o numerze ew. [...], bowiem działka o numerze ew. [...] zarówno przed wejściem, jak i po wejściu w życie owego planu pełniła rolę drogi dojazdowej. Działka o numerze ew. [...] została wymieniona w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. niejako "przy okazji", odpowiedni udział w prawie własności do niej został zbyty tą samą umową, którą zbyto działkę [...]. W ocenie Kolegium działka o numerze [...] została wymieniona w decyzji ostatecznej, jednakże jej wartość nie wpłynęła w żaden sposób na określenie wysokości opłaty ustalonej decyzja nr [...]. Zaznaczono także, iż obowiązujące przepisy zarówno w dacie wydania poddawanej ocenie decyzji ostatecznej, jak i obecnie nie przewidują konieczności załączenia do decyzji ustalającej opłatę planistyczną operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalona została wartość nieruchomości. Co do zakwestionowania przez wnioskodawców prawidłowości operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego na zlecenie Prezydenta W., organ odwoławczy wywiódł, że wnioskodawcy nie przedstawili własnego dowodu, tj. sporządzonego na ich zlecenie przez innego biegłego, ani dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie i na zasadach określonych w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania (dotyczącego wydania decyzji nr [...]), działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...], przy czym działka [...] została przeznaczona na poszerzenie publicznej ulicy B., to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji ostatecznej, gdyż przedmiotem rozważań organu w postępowaniu zakończonym ową decyzją była wartość nieruchomości przed dokonaniem tego podziału. W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja ostateczna Prezydenta W. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością z mocy prawa, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. G. Zarzucił zaskarżonej decyzji nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, nie odniesienie się do istotnych okoliczności podnoszonych w odwołaniu, naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W szczególności podniósł: -) dokonanie uproszczonej oceny zebranego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik postepowania, bowiem błędnie ustalono, że zbyta działka nr ew. [...] była współwłasnością T. G.; -) nie ustalono jaki wpływ na ustaloną opłatę planistyczną miał fakt przejęcia części działki [...] z urzędu pod poszerzenie drogi publicznej; -) decyzja nr [...] ustalono wzrost wartości do działki nr [...], podczas gdy wzrost wartości działki [...] został już ustalony w decyzji Prezydenta W.nr [...], zatem sprawa wzrostu wartości tej działki była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną; -) ustalanie stron postępowania, doręczenie decyzji — niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczona została podmiotowi nie będącemu stroną postępowania (wada art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a.); -) zawiadomienie o wszczęciu postępowania - nieprawidłowe nie zostały ustalone strony postępowania (wada art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a); Zdaniem skarżącego T. G. została pozbawiona prawa udziału w postępowaniu oraz prawa zapoznania się z operatem szacunkowym, nadto możliwości kwestionowania tego operatu. Autor skargi stwierdził, że Kolegium nie odniosło się do nieprawidłowości doręczeń, do nieprawidłowości operatu szacunkowego, do pogłębionej analizy przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. (pkt 1,3,4,5,6,7). W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania sądu była skarga Z. G. na decyzję wydaną przez Kolegium w dniu [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie pobrania jednorazowej opłaty od T. i Z. G. w wysokości 12.381,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium uznało, że wspomniana decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. nie jest dotknięta przesłanką nieważności wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja zawiera sprzeczności i brak ocen i analizy, co doprowadziło do konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, czym naruszył przepis art. 15 i art. 138 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie rozpoznało sprawy ponownie, nie odniosło się także szczegółowo do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zatem w ocenie Sądu organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na podstawie art. 15 k.p.a. Zgodnie art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić jednak należy, stosownie do art. 127 k.p.a., że składając odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn. akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast .), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ją ocenić. W rozpoznawanej sprawie, organ rozpoznający ponownie sprawę nie dokonał jej odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem spełnienia lub nie przez kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję - przesłanek nieważnościowych wskazanych przez skarżących oraz ocenianych z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie stwierdziło w ogóle naruszenia przepisów prawa, gdy obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę było ponowne, rzetelne dokonanie oceny prawnej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie uchybił tym obowiązkom, co z kolei spowodowało, że sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów wskazanych w skardze, uznając, iż powyższa ocena byłaby przedwczesna wobec niedokonania jej uprzednio, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania przez organ odwoławczy. Zwrócenia uwagi wymaga w szczególności pominięcie odniesienia się przez Kolegium w zaskarżonej decyzji i wyjaśnienia: czy dokonując analizy decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r., ustalił że działka oznaczona nr ew. [...] stanowiła własność Z. G. czy też stanowiła współwłasność T. i Z. małżonków G. Organ odwołał się w tym zakresie do aktu notarialnego, że małżonkowie zbyli działki: [...] i udział w działce [...]. Wobec tego zaznaczyć należy, iż w sytuacji argumentów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] oraz zarzutów odwołania powyższa kwestia była kluczowa do wyjaśnienia. Z zawartego w aktach administracyjnych aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wynikało cyt.: "§ 1.1. (tego aktu notarialnego) Z. i T. małżonkowie G. oświadczają, że Sąd Rejonowy dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw [...] dla zabudowanej nieruchomości położonej w W., dzielnica [...], przy ul. B., składającej się z działek o nr ew. [...], [...], własność wyżej opisanej nieruchomości wpisana jest na rzecz Z. G. syna A. i K. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lipca 1971 r. i na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...]." Natomiast odnośnie działki [...], dane wynikają z pkt 2. aktu notarialnego i w powołanym akcie notarialnym zapisano, iż cyt.: "Sąd Rejonowy dla [...] VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw [...], ......., własność wpisana jest między innymi na rzecz Z. G. , syna A. i K. i jego żony T. G., córki S. i A. w udziale [...] części i na zasadach wspólności ustawowej". Powyższy zapis zawarty w akcie notarialnym niewątpliwie wskazuje, że działka nr ew. [...] stanowiła wyłączną własność Z. G., natomiast działka nr ew. [...] stanowiła współwłasność małżonków G. w części ułamkowej. Nie mniej istotny jest pkt 3 aktu notarialnego, w którym to punkcie małżonkowie G. złożyli wyjaśnienia cyt.: "w dniu 4 listopada 1971 r., stawający byli małżeństwem i pozostawali w ustroju wspólności ustawowej, a zatem nieruchomość weszła w skład ich majątku wspólnego ....". Tymczasem Kolegium jedynie w oparciu § 2 aktu notarialnego przyjęło, że oboje małżonkowie zbyli nieruchomość [...] i udział w działce [...], co powoduje, że oboje byli współwłaścicielami przedmiotowych działek. Wnioskujący składający wniosek o stwierdzenie nieważności powinni zostać przekonani przez organ dokładną analizą zarzucanego argumentu (np. z odniesieniem się do punktu 3 aktu notarialnego). W zaistniałej sytuacji skarżący w dalszym ciągu kwestionuje, że wyłącznym właścicielem działki [...] był Z. G. z powołaniem się na zapis w księdze wieczystej. Brak jest odniesienia się Kolegium w zaskarżonej decyzji, odnośnie wywodów wnioskujących co do decyzji Prezydenta W. nr [...] i ustaleń w zakresie działki [...] w tej decyzji. Skarżący podnosi, iż w ww. decyzji ustalono – brak wzrostu wartości działki [...], a zatem organ jak twierdzi autor skargi nie mógł w późniejszej decyzji dokonywać innych ustaleń. Ponieważ decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. była decyzją wcześniej wydaną, niewątpliwie należało dokładnie i precyzyjnie odnieść się czy nie mają związku i wpływu ustalenia dotyczące działki [...]. Skarżący konsekwentnie podnosił powyższe okoliczności, zaś organ czynił próby odniesienia się do zarzutów odwołania, ale nie dokonał szczegółowej analizy w kontekście wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Wreszcie nie do obrony jest zarzut skargi odnośnie wymierzenia opłaty planistycznej za działkę [...], w sytuacji gdy Kolegium zinterpretowało, że działka [...] została wymieniona cyt.: "przy okazji" (str. 15 decyzji), gdyż z decyzji nr [...] takie ustalenia nie wynikają, ani z jej sentencji, ani z uzasadnienia. Również zwrócić uwagę należy na bardzo pobieżną ocenę w zakresie zarzutu – oceny skutków prawnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. o podziale działki [...] (na działki [...] i [...]) w sytuacji gdy podział działki [...] miał miejsce po wydaniu decyzji nr [...], ale przed wydaniem decyzji nr [...]. Kolegium rozpoznając sprawę odniesie się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, naruszenia przepisów postępowania dotyczących stron postępowania, doręczeń, nie tracąc z pola widzenia, że rozpoznaje wniosek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni powyższe uwagi sądu, rozpozna sprawę ponownie z odniesieniem się do zarzutów odwołania, mając przy tym na uwadze, że rozpoznaje sprawę w postępowaniu nieważnościowym i stwierdzone ewentualne uchybienia w decyzji czy postępowaniu przed jej wydaniem nie powodują nieważności decyzji. Oznacza to, że nie wszystkie argumenty odnoszące skutek w postępowaniu zwykłym, podnoszone w postępowaniu nieważnosciowym skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ww. ustawy.