I OSK 568/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1887/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1887/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 94 ust. 1, 96 ust. 1, 97 ust. 1, 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału ww. nieruchomości w wyniku, którego powstały m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 507 m2 oraz działka nr [...] o pow. 1185 m2, obie z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że stosownie do art. 98 u.g.n. z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, grunt wydzielony pod drogi publiczne przejdzie na własność m. st. Warszawy. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2009r. Z odpisu z ksiąg wieczystych [...] oraz [...] według stanu z dnia [...] kwietnia 2015r. wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest m. st. Warszawa. Obu wpisów dokonano na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] września 2009r. Spółka "[...]" (obecnie: [...] sp. z o.o. Spółka Komandytowo Akcyjna, KRS [...]) zwróciła się o wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotowe działki uznając, że brak jest dla przedmiotowych nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi publicznej, z których wynikałoby że wydzielone działki przeznaczone są pod budowę dróg publicznych. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Komandytowo Akcyjna od decyzji Prezydenta m. st. Warszawa z dnia [...] sierpnia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skoro w decyzji podziałowej określono jaki charakter będą miały drogi wydzielone w wyniku podziału tj. skoro przewidziano na działce nr [...] i [...] drogi publiczne, to tym samym zaistniały podstawy do przyznania odszkodowania. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że decyzja podziałowa Prezydenta m. st. Warszawy stała się ostateczna w dniu [...] października 2009r. i na jej podstawie m. st. Warszawa zostało wpisane jako właściciel spornych działek. Zdaniem organu odwoławczego sprawa odszkodowania za przedmiotowe działki rozstrzygnięta została z naruszeniem art. 7, 77 § 1k.p.a Skarżący, m. st. Warszawa, wystąpił ze skargą na powyższą decyzję Wojewody do WSA, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż ww. działki zostały wydzielone pod drogę publiczną, a w związku z tym, że należy ustalić odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę argumentując, że z art. 98 ust. 1 zd. 1 i 3 u.g.n. wynika, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Poza sporem pozostaje to, że decyzja podziałowa wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy, z której wywodzi swoje roszczenia Spółka pozostaje w obrocie prawnym, kształtując prawa i obowiązki będące przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąca wzruszyła decyzję podziałową. Wejście do obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, spełniającej kryteria wyszczególnione w art. 98 ust. 1 u.g.n., obliguje organ odszkodowawczy do uznania, że wraz z nabyciem przez tę decyzję waloru ostateczności nastąpił z mocy prawa skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne na właściwy podmiot publiczny. Kwestionowanie czy to zapisów samej decyzji podziałowej, czy to skuteczności przejścia prawa własności działek drogowych na właściwy podmiot publiczny nie ma podstaw prawnych. Zatem stanowisko Wojewody, że sprawa odszkodowania za przedmiotowe działki rozstrzygnięta została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, było zasadne. Skarżący kasacyjnie, Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, iż ww. działki zostały wydzielone pod drogę publiczną, a w związku z tym, że należy ustalić odszkodowanie z tytułu przejścia prawa własności tej działki. Ponadto, zarzuciło w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, opisane powyżej działki nr [...] oraz [...] nie przeszły z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. na własność m.st. Warszawy, albowiem za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n., która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie" się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu - decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skutki prawne decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, polegające na odjęciu prawa własności do tej części nieruchomości, która została wydzielona pod drogę publiczną, mogą nastąpić tylko wobec tej części nieruchomości, dla której to części określone zostało przeznaczenie (lub lokalizacja) pod drogę publiczną. W przypadku, gdy dany teren nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego, określenie możliwości zagospodarowania takiego terenu polegające na określeniu sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, następuje w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo w decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącego, z art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. wynika, iż dla zastosowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości lub jej części, rozumianego m.in. jako odjęcie praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, w tym prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, wymagane jest przeznaczenie nieruchomości lub jej części na cel publiczny w planie miejscowym lub określenie lokalizacji takiego celu w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co oznacza, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla drogi publicznej powinna być takim źródłem planistycznych ustaleń także dla wywołania skutków prawnych decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, określonych w art. 98 u.g.n. Skarżący oznajmił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem taka decyzja jest decyzją, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. co oznacza, że zarówno opinia o projekcie podziału jak i wydana dalej decyzja zatwierdzająca projekt tego podziału, wydzielająca działkę przeznaczona pod drogę publiczną, powinna odnosić się do warunków decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący dodał, że wpisy na podstawie decyzji podziałowej jako właściciela ww. działek ewidencyjnych w księgach wieczystych, gdzie wpisano m.st. Warszawa nie powinny zostać dokonane. W związku powyższym Miasto w dniu [...] listopada 2013 r. wystąpiło z pozwem o uzgodnienie treści wskazanych ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący przypomniał, że art. 98 u.g.n. przewiduje istotne skutki prawne wydanej decyzji, jak utrata prawa własności i aby nastąpiła utrata własności nieruchomości niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanej w nim zawartych. Artykuł 98 ust. 1 stanowi o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności działki wydzielonej pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie norma art. 98 § 1 u.g.n., uznać należy, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za utratę własności nieruchomości drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA). Oznacza to także, że prawidłowo w niniejszej sprawie został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. jest nieuzasadniony. Przedmiotem niniejszego postępowania przed organami administracyjnymi oraz kontroli sądowej jest kwestia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, a nie prawidłowość wydzielenia takich dróg. Nie budzi wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na mocy której organ orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w wyniku, którego powstały m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 507 m2 oraz działka nr [...] o pow. 1185 m2, obie z przeznaczeniem pod drogę publiczną (odpowiednio: poszerzenie ul. H. i budowę ul. H.). Zresztą z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznei, że stosownie do art. 98 u.g.n. z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, grunt wydzielony pod drogi publiczne przejdzie na własność m. st. Warszawy. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2009r. i była podstawą do stosownych wpisów w księgach wieczystych [...] oraz [...]. Z analizy treści tych ksiąg wieczystych (a zwłaszcza działu II) wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest m. st. Warszawa. Obu wpisów dokonano na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] września 2009r. W tym postępowaniu brak jest zatem podstaw do badania prawidłowości wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w kontekście wydzielenia działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 507 m2 oraz nr [...] o pow. 1185 m2 z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Zatem zarzut naruszenia w tym postępowaniu art. 98 ust. 1 u.g.n. jest całkowicie bezpodstawny. Również zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. jest nieuzasadniony. Zgodnie z tym przepisem za działki gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne wskutek podziału nieruchomości, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy przepis ten znajdował zastosowanie na moment orzekania przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, a ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji była prawidłowa. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.