I OSK 2551/16

Dnia 30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. o sygn. akt III SA/Kr 1025/15 oddalającego skargę G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wadowic z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu G.K. – dalej skarżącej – zasiłku celowego z przeznaczeniem na dopłatę do kosztów leczenia i zakupu żywności w miesiącu kwietniu 2015 r. w kwocie 180 zł jednorazowo. G.K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując w niej, że organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji szereg nieprawdziwych informacji dotyczących jej rodziny, co rzutowało na przyznanie pomocy finansowej w zniżonej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, załączając do odpowiedzi na skargę wykaz decyzji wydanych w sprawie skarżącej na przestrzeni ostatnich lat, świadczących o szerokim wachlarzu udzielonej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. o sygn. akt III SA/Kr 1025/15 oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G.K. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zarzuciła ona orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie (brak ustaleń w zakresie możliwości finansowych organów pomocowych), a tym samym należytą kontrolę legalności działania administracji publicznej w sprawie, co winno skutkować uwzględnieniem skargi stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA). Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się wszak domyślać (choćby intuicyjnie) argumentacji, czy intencji strony skarżącej kasacyjnej, formułować za nią zarzutów pod kierunkiem orzeczenia – zwłaszcza że ta jest reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. Byłoby to niezgodne z zasadą z art. 183 § 1 p.p.s.a., jak i z samą konstrukcją szczególnego środka zaskarżenia, którym jest skarga kasacyjna. Kwestia ta była wielokroć tłumaczona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016 r., II GSK 238/15, CBOSA; postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., I OSK 3258/15, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1668/14, CBOSA; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, CBOSA; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II FSK 90/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 155), jak i w literaturze fachowej (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 673, 681, 689-690; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2005 r., FSK 1640/04, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2005, nr 12, poz. 143). Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy (ex officio) podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 13). Stąd wnoszący skargę kasacyjną, dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., II OSK 2017/14, CBOSA). Skarżąca kasacyjna oparła zarzuty skargi kasacyjnej jedynie na naruszeniu art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 145 § 1 czy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję lub oddalającego skargę (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 5 marca 2015 r. I OSK 1688/13; z dnia 5 listopada 2015 r., II OSK 519/14; z dnia 10 września 2015 r., I OSK 379/14; z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2671/14). Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty oparte na wskazanych przepisach nie są zatem trafne (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 2838/14). Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14). Co prawda dopuszcza się w orzecznictwie dookreślenie czy doprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie jej uzasadnienia – z uwagi na uchwałę pełnego składu tego Sądu z dnia 29 października 2009 r., I OPS 10/09, jednak w niniejszej sprawie Sąd nie ma możliwości dookreślenia zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż został on skonstruowany nazbyt ogólnikowo. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie może, jak wyżej wskazano, samodzielnie stawiać zarzutów w zastępstwie skarżącej kasacyjnie bazując jedynie na uzasadnieniu jej skargi kasacyjnej, gdyż godziłoby to w kontradyktoryjność postępowania sądowoadministracyjnego i równość wobec prawa jego uczestników. Stwierdzić zatem należy, że zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosując art. 184 p.p.s.a.