I OSK 2838/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1398/13 w sprawie ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i Andrzeja Kowalewskiego na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Nieruchomość położona w Legionowie, obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Prezydenta Legionowa Nr [...] z dnia 31 stycznia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przeznaczona pod przebudowę drogi krajowej nr 61 na terenie miasta Legionowo na odcinku od km [...]. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2011r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa udziału w 1/6 części nieruchomości przeznaczonej pod przebudowę drogi krajowej nr 61 w mieście [...], stanowiącego własność A.K. oraz ustalił odszkodowanie w wysokości 53 918,00 zł za wywłaszczony udział w ww. nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożył A.K.. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 8 listopada 2011r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy z technicznego punktu widzenia istnieje możliwość podziału budynku znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości, w taki sposób, iż pozostała po wywłaszczeniu jego część będzie nadawała się do dalszego użytkowania. Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r., sygn.. akt I SA/Wa 2426/11, który oddalił skargę A.K. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 1/2013 z dnia 3 stycznia 2013 r., znak: [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa udziału 1/6 części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod przebudowę drogi krajowej nr 61 oraz ustaleniu odszkodowania w wysokości 59 938,17 zł za wywłaszczony udział w ww. nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja będzie podlegać wykonaniu. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, złożył A.K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., gdyż decyzja ta, jego zdaniem, rażąco narusza prawo. Ponadto wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku popełnienia przestępstwa na podstawie sfałszowanych postanowień oraz innych decyzji. Zarzucił poza tym, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta inwestycją celu publicznego. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda nie wyjaśnił kwestii podziału budynku, którego część znajduje się na wywłaszczanym gruncie. Wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. I SA/Wa 2426/11 i podnosząc, że na podstawie art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organy administracji związane są prawomocnym wyrokiem sądu. Minister wskazał, że działka nr 3, z której została wydzielona droga będąca przedmiotem niniejszego postępowania, zabudowana była budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem 1-kondygnacyjnym murowanym, użytkowanym jako sklep. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy mapą geodezyjną na działce nr 3/1 przeznaczonej pod inwestycję znalazła się jedynie część tego budynku. Pozostała zaś część znajduje się na działce nr 3/2 nie przeznaczonej pod tą inwestycję. Powołując się na orzecznictwo naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że aby mogło dojść do wywłaszczenia zabudowanej nieruchomości, budynek musi w całości znajdować się na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Jeżeli zaś budynek wykracza poza granice gruntu musi być możliwość wydzielenia z niego samodzielnego obiektu budowlanego w granicach objętych wywłaszczeniem. Minister wskazał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji nie ustalił, czy w miejscu przecięcia ścian przez granicę działek nr 3/1 i nr 3/2 są pełne ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W związku z czym organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy z technicznego punktu widzenia istnieje możliwość podziału w/w budynku, w taki sposób, iż pozostała jego część będzie nadawała się do dalszego użytkowania. W przeciwnym razie organ będzie zobowiązany odmówić wnioskodawcy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Generalny Dyrektor Krajowych i Autostrad oraz A.K. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 6 i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji wywłaszczeniowej powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy z technicznego punktu widzenia istnieje możliwość podziału budynku znajdującego się na działce nr 3/1; - błędną subsumpcję art. 93 ust. 3 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - błędną interpretację § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. A.K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 stycznia 2013 r. w 1/2013. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 156 § 1 i art. 157 § 3 kpa a także art. 7 i 8 kpa art. 35 § 1 oraz art. 36 kpa. Skarżący wniósł także o unieważnienie decyzji Wojewody Mazowieckiego: z 12.08.2008 r. w [...], z 25.07.2011 r. w [...], z 16.05.2011 r. w [...], z 19.05.2011 r. w [...]. W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 1398/13 oddalił skargę. Sąd podniósł, że w sprawie wywłaszczenia udziału A.K. wynoszącego 1/6 część w zabudowanej nieruchomości położonej w Legionowie, [...] – wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mianowicie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2426/11 Sąd ten oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra infrastruktury z 8 listopada 2011 r. nr [...]. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w kontrolowanej decyzji, którą organ uchylił decyzją organu I instancji orzekającą o wywłaszczeniu udziału w 1/6 części skarżącego własność A.K. w nieruchomości położonej w Legionowie, oznaczonej w ewidencji gruntów nr 3/1 oraz ustalającej odszkodowanie na wywłaszczony udział i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było nieustalenie, czy w miejscu przecięcia ścian przez granice działek nr 3/1 i nr 3/2 są pełne ściany oddzielnie przeciw pożarowego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W prawdzie uzasadnienie pisemne tego wyroku nie było sporządzone, gdyż żadna ze stron nie wniosła o to, jednakże treść wyroku jednoznacznie wskazuje na podzielenie przez Sąd stanowiska organu odwoławczego co do konieczności wyjaśnienia przez organ, czy istnieje możliwość wydzielenia z budynku, którego część znajduje się na wywłaszczonej nieruchomości, samodzielnego obiektu budowlanego w granicach objętych wywłaszczeniem. W sytuacji gdyby pozostała część budynku nie nadawała się do dalszego użytkowania organ zobowiązany jest odnowić wywłaszczenie takiej nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w ogóle nie uwzględnił stanowiska organu odwoławczego reprezentowanego w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, potwierdzonego prawomocnym wyrokiem WSA z 24 maja 2012 r. i w ogóle tej kwestii nie badał. Tym samym organ I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. co musi skutkować uchyleniem takiej decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wobec tego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co czyni zarzuty skarg niezasadnymi. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze A.K., a dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji Wojewody Mazowieckiego, to Sąd pierwszej instancji wskazał, że Sąd Administracyjny kontroluje pod względem zgodności z prawem decyzją na którą wniesiono skargę w trybie przewidzianym w rozdziale 2 art. 50-57 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem nie było możliwe dokonanie oceny zgodności z prawem innych decyzji wskazanych przez skarżącego w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.K., stawiając mu cztery zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, pomimo niesporządzenia uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 2426/11, że organ i sąd administracyjny są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy brak uzasadnienia tego wyroku – wbrew przeciwnym twierdzeniom – jest równoznaczny z brakiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, ww. nie mogą być wyprowadzane w sposób domniemany z samej komparycji wyroku. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez nieuchylenie skarżonego orzeczenia, gdy organ I instancji nie orzekał w warunkach związania go oceną prawną i wskazaniami sądu (z wagi na brak uzasadnienia wskazanego wcześniej wyroku z 24 maja 2012 r.), a zatem przeciwne podstawy rozstrzygnięcia organu II instancji nie odpowiadały prawu i powinny podlegać eliminacji przez sąd administracyjny, co nie miało miejsca. Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kluczowych zarzutów podnoszonych w skardze i innych pismach, tj. błędnego stosowania w sprawie nieznajdujących do niej zastosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która z uwagi na datę wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy nie znajduje zastosowania w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie znajduje zastosowanie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 112 ust. 1 tej ustawy, który zastrzega wywłaszczenia pod warunkiem przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym na cele publiczne, jak i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienie Sądu świadczyć ma o braku wszechstronnego rozważenia sprawy. Po czwarte, postawiono zarzut naruszenia art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wskutek naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie przepisów intertemporalnych specustawy, które w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy (w sprawie decyzja wydana została w 2002 r.) umożliwiają orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu na podstawie specustawy pod warunkiem złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie ww. specustawy, co w realiach braku ww. wniosku prowadzi do konkluzji, że do kontroli skarżonego orzeczenia nie zastosowano przepisów prawa czasowo właściwego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami (zamiast specustawy), a sąd rozstrzygał sprawę na podstawie stanu rzeczy (stanu prawnego) niewynikającego z akt w chwili wydania wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Niezasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rację ma skarżący kasacyjnie, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2426/11 nie zawiera oceny prawnej i wskazań, bowiem nie posiada uzasadnienia. Należy jednak zwrócić uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu z dnia wyrokowania sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zatem w sprawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 2426/11 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2011 r., znak: [...], to uznał za zasadne wskazania organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy z technicznego punktu widzenia istnieje możliwość podziału budynku znajdującego się na wywłaszczonej nieruchomości, w taki sposób, iż pozostała po wywłaszczeniu jego część będzie nadawała się do dalszego użytkowania. Wskazana decyzja z dnia 8 listopada 2011 r. ma charakter ostateczny i wiąże w sprawie, w której została wydana. Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Okoliczności te określił Minister Infrastruktury w ww. decyzji z dnia 8 listopada 2011 r., a skoro zatem organ pierwszej instancji nie wykonał wytycznych organu nadrzędnego, to tym samym prawidłowo wydaną w tych warunkach decyzję uchylił Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...]. Jakkolwiek nie w pełni prawidłowo rekonstruując źródła związania organu tymi wytycznymi, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji miał obowiązek się do nich zastosować, a niezrealizowanie ich dyspozycji uzasadniało ponowne wydanie decyzji kasatoryjnej w sprawie przez organ drugoinstancyjny. Z tych względów brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (skarżący kasacyjnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuścił się oczywistej omyłki nie wskazując punktu tego przepisu) i uchylenia zaskarżonej decyzji. Stąd również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Częściowo trafny okazał się trzeci zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącego. Istotnie bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w aspekcie jego skargi jest nadmiernie lakoniczne. W myśl bowiem cytowanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym kontekście wyjaśnienie podstawy prawnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno być bardziej szczegółowe. Sąd powinien był bowiem odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, nie zaś pomijać je milczeniem. Uchybienie w tym zakresie nie mogło jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnego, a to z tego względu, że nie ma ono istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przez "wpływ", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., I OSK 2777/14; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., II OSK 2457/14). W niniejszej wpływ taki nie zachodzi, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego nie istnieje hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku jej kontroli sądowoadministracyjnej tj. załatwienia sprawy. W związku z powyższym kluczowy jest trzeci i czwarty zarzut skargi kasacyjnej – tj. kwestia regulacji intertemporalnej i tego, czy zastosowanie znajduje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych czy ustawa o gospodarce nieruchomościami. W powyższym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie trafny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku art. 133 § 1 p.p.s.a., gdy tymczasem zastosowanie w sprawie administracyjnej winny mieć zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy (tj. od 25 maja 2003 r.), a dotyczące dróg objętych tą ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie niniejszej ustawy. Z kolei w myśl art. 42 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy rzeczonej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego został złożony do Wojewody przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie w dniu 24 lipca 2003 r. (zob. pismo nr [...]). Z kolei o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3/1 o pow. [...] ha Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony pismem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Oznacza to, że niniejsza sprawa została wszczęta po wejściu w życie przywołanej ustawy, a zatem jej przepisy znajdują zastosowanie w sprawie, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd zawarte w skardze kasacyjnej zapatrywanie skarżącego kasacyjnie nie mogło zostać podzielone, zaś organom nie można zarzucić braku wszechstronnego rozważenia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosując art. 184 p.p.s.a.