IV SA/Wa 1773/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Rady Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dofinansowania kosztów zabiegów kastracji i sterylizacji psów i kotów - oddala skargę - Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015r. [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2015r. w sprawie dofinansowania w wysokości 50% kosztów zabiegów kastracji i sterylizacji psów i kotów, których właścicielami są mieszkańcy Gminy N. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podstawą prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru powołane przez Gminę N. przepisy prawa nie stanowią upoważnienia ustawowego w zakresie podjęcia uchwały w przedmiocie takiego dofinansowania. Podniósł, ze problematyka dotycząca kastracji i sterylizacji zwierząt uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Art. 11 tej ustawy daje radzie gminy upoważnienie do uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, corocznie do dnia 31 marca. W dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazuje zamknięty katalog spraw będących przedmiotem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wszelkie regulacje, co do których rada nie posiada upoważnienia ustawowego, są sprzeczne z prawem. Takie bowiem działanie narusza art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organ, w tym także stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawcza zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego co już zostało uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podejmując przedmiotowa uchwałę Rada Gminy N. przekroczyła swoje kompetencje, działając bez wyraźnego umocowania, wynikającego wprost z przepisów prawa. Wojewoda zauważył, że ustawa o ochronie zwierząt przewiduje jedynie obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt w ramach uchwalonego przez radę programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Brak jest natomiast przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że obowiązek nałożony na rade gminy w tym przepisie dotyczy wyłącznie zwierząt bezdomnych, zaś opiekę nad pozostałymi zwierzętami sprawują ich właściciele. Z tych przyczyn organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy N. wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Do zadań tych, zgodnie z art. 7 ust.1 pkt. 1 należy w szczególności ochrona środowiska i przyrody. W tym zakresie w ocenie skarżącej mieści się również przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. Celem podjęcia uchwały było zachęcenie mieszkańców Gminy N. do wykonania zabiegów kastracji i sterylizacji psów i kotów. Działanie takie pozwala zapobiegać zjawisku bezdomności zwierząt, bowiem Gmina N., jako gmina wiejska posiadająca liczne domy jednorodzinne z działkami gruntu, narażona jest dodatkowo na zjawisko uciekania zwierząt z terenu działki, kiedy pozostają one poza kontrolą ich właścicieli i może dochodzić do zwiększenia ich populacji. Skarżąca wskazała też, że art. 11 i 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zadaniem gminy jest również przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. Z jednej strony wypełnienie tego obowiązku następuje przez uchwalanie corocznego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Program taki dotyczy tylko zwierząt bezdomnych tj. nie posiadających właścicieli. Zawarcie takich postanowień w programie uchwalonym na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowiłoby naruszenie tego przepisu, jak również byłoby sprzeczne z charakterem tego aktu. Niemożliwe jest zatem ujęcie przez gminę takich postanowień w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, ponieważ dotyczy on wyłącznie przygotowania i realizacji zadania własnego gminy jakim jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi. Powyższe nie wyklucza, zdaniem strony skarżącej, możliwości ewentualnego dofinansowania przez gminę zabiegów sterylizacji i kastracji, bowiem rada gminy może regulować te kwestie w odrębnej uchwale w sprawie udzielenia dotacji na te zabiegi, zaliczanej do kategorii aktów prawa miejscowego, które maja charakter podustawowy. Oznacza to, że do ich wydania niezbędne jest istnienie upoważnienia zawartego w ustawie. Skarżąca wskazała, że o ile jednak art. 92 Konstytucji RP stanowi, iż ustawowe upoważnienie niezbędne do wydania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, o tyle w przypadku aktów prawa miejscowego Konstytucja ogranicza wymóg do tego, aby wydawane były na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – art. 94 Konstytucji, zatem organ samorządu terytorialnego ma większa swobodę stanowiąc akty prawa miejscowego, niż organ administracji publicznej przy stanowieniu rozporządzenia. Strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wskazała, że uchwała ta nie nakłada jakichkolwiek obowiązków na mieszkańców gminy, określając jedynie zasady przyznawania dotacji i środki na ten cel przeznaczone. W związku z niemożnością zawarcia dofinansowania w programie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, Rada Gminy N. uchwaliła możliwość przyznania dofinansowania w odrębnej uchwale opierając się na określonych ustawowo zadaniach gminy., mając na celu realizacje zadania gminy jakim jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. Mając zatem na uwadze całokształt zadań gminy oraz celu, który sprzyjał wydaniu uchwały, Rada Gminy N. posiadała uprawnienie do jej wydania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł miedzy innymi, że należy zgodzić się z argumentacją skarżącej co do konieczności przeprowadzenia zabiegów sterylizacji czy kastracji psów i kotów mających właścicieli, gdyż takie działania znacząco przyczyniłyby się do ograniczenia populacji, a tym samym zmniejszenia zjawiska bezdomności zwierząt na terenie gminy. Jednakże sama, choć zasadna argumentacja nie może dla organu stanowiącego stanowić podstawy do działań w tym zakresie, a powołany przez Radę Gminy przepis art. 7 ust. 1 usg nie może być uznany za normę kompetencyjną dla organu stanowiącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawa materialnoprawną podjętego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013r., poz. 594 ze zm.), dalej usg. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności zarządzenia lub uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z treścią art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W przedmiotowej sprawie termin ten został zachowany, bowiem jak wynika z akt administracyjnych (prezentata z datą wpływu do kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]) zakwestionowana uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] marca 2015r., a rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w dniu [...] kwietnia 2015r. Przed przystąpieniem do oceny podjętego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia nadzorczego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 91 ust. 2 usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania o ich podjęciu z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie zgodnie wskazuje się, że odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 usg do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały czy zarządzenia art. 156 § 1 kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego. Zgodnie z wypracowanym poglądem doktryny i ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawna podjęcia aktu. W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy N. tworzy bowiem prawa i obowiązki o charakterze ogólnym, a jej adresatem jest nieokreślona liczba osób. Rada gminy stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawa prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zgodzić się należy z Wojewodą, że powołane przez Radę Gminy N. przepisy nie stanowią upoważnienia ustawowego w zakresie podjęcia uchwały w przedmiocie dofinansowania przez gminę kosztów zabiegów kastracji i sterylizacji psów i kotów, których właścicielami są mieszkańcy gminy. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy powołała się na przepis art.18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, że regulacje na których się opierała przedmiotowa uchwała mają charakter przepisów ogólnych, dlatego nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do jej podjęcia. Powołany przepis art. 18 ust. 1 wprowadza domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, o ile przepisy innych ustaw nie zastrzegają właściwości innego podmiotu w danej sprawie. Norma ta nie stanowi jednak samodzielnej podstawy i nie upoważnia organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnego określania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 7 ust. 1 usg stanowi, że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W dalszej części przepisu ustawodawca zawarł w 20 punktach przykładowy katalog spraw obejmujących zadania własne gminy. Każdy z zakresów spraw wymienionych w tym przepisie winien być potwierdzony i uszczegółowiony w ustawie odrębnej poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Jak słusznie wywiódł Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, problematyka dotycząca kastracji i sterylizacji zwierząt uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Art. 11ust. 1 tej ustawy stanowi, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 11a ust. 1 cyt. ustawy daje corocznie radzie gminy upoważnienie do uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W zamkniętym katalogu spraw będących przedmiotem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przewidziana jest między innymi obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt – art. 11a ust.2 pkt 4. Zatem z unormowań zawartych w tej ustawie wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na jego realizację poprzez kastrację bądź sterylizację, ale w odniesieniu do bezdomnych zwierząt, a nie do tych posiadających właścicieli. Zatem uregulowania objęte omawianą uchwałą wykraczają poza materię ustawową uregulowaną w ustawie o ochronie zwierząt, której nota bene nie została w ogóle przywołana w tej uchwale. Gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje, nawet jeżeli cel wprowadzanych uregulowań dla jej mieszkańców jest słuszny. Powtórzyć należy, że wszelkie regulacje, co do których rada nie posiada upoważnienia ustawowego, są sprzeczne z prawem jako naruszające art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organ, w tym także stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony do regulowania tego co już zostało uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podejmując przedmiotowa uchwałę Rada Gminy N. przekroczyła swoje kompetencje, działając bez wyraźnego umocowania, wynikającego wprost z przepisów prawa. Z tych przyczyn działanie organu nadzoru stwierdzające nieważność uchwały, jako podjętej bez podstawy prawnej jest prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz.270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. ----------------------- 6