II SO/Wa 167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku G. P. o wymierzenie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi postanawia 1) wymierzyć Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 2) zasądzić od Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na rzecz wnioskodawcy – G. P. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa grzywny za nieprzekazanie w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jego skargi na bezczynność tego organu, w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej. W skardze oświadczył, że do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie otrzymał żadnej odpowiedzi od organu. W odpowiedzi na wniosek Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa w piśmie z dnia 23 września 2015 r., wniosła o odstąpienie od nałożenia grzywny. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że skarga G.P. na bezczynność została przekazana wraz ze stanowiskiem i aktami postępowania do Sądu, zatem brak jest podstaw do stosowania art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27 ze zm.) – dalej powołana jako p.p.s.a.. Ponadto stwierdził, że wniosek o nałożenie grzywny nie jest zasadny i zastosowanie tego środka byłoby niewłaściwe. Prokuratoria zauważyła, że sąd administracyjny działa w sytuacji "luzu decyzyjnego" i nie jest zobowiązany, ale upoważniony do zastosowania tego środka. Organ podkreślił, że akta zostały przekazane bez dodatkowych wezwań w terminie ustawowym o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazał, że sprawy administracyjne i sądowo – administracyjne to bardzo drobna część postępowań w których bierze udział Prokuratoria Generalna, co skutkuje niewielkim doświadczeniem w zakresie obsługi tego rodzaju spraw i zwiększa prawdopodobieństwo popełnienia nieumyślnych błędów. Prokuratoria sformułowała również tezę, że przy przekazywaniu skargi na bezczynność organ obowiązany jest wprost stosować przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), nie zaś art. 54 § 2 p.p.s.a. Przyjęcie takiego wniosku sprawia, że nie może ziścić się hipoteza art. 55 § 1 p.p.s.a, co z kolei oznacza, że nie jest możliwe skuteczne złożenie wniosku o nałożenie grzywny. Gdyby powyższa teza nie została przez Sąd zaakceptowana Prokuratoria zaznaczyła, że skoro przepis art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje stosowanie p.p.s.a. to przepisy te należy stosować wprost nie zaś odpowiednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Podkreślenia wymaga to, że przedmiotem wniosku G. P. jest nieprzekazanie przez organ skargi na bezczynność, w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Okoliczność powyższa ma o tyle znaczenie, że art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym o udostępnienie informacji publicznej przekazanie skargi, akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wskazana regulacja stanowi zatem przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Natomiast w myśl art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd wskazuje również, że przewidziana w art. 55 § 1 cytowanej ustawy instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 cytowanej ustawy. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 cytowanej ustawy (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 w zw. z art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne są zobowiązane do stosowania środków określonych również w przepisach szczególnych. Taką właśnie szczególną regulację postępowania przed sądami administracyjnymi wprowadza (jak wskazano wcześniej) ustawa z dnia o dostępie do informacji publicznej –obliguje organ do przekazania akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy należy zauważyć, że wnioskiem z dnia 23 lipca 2015 r. (data wpływu do organu za pośrednictwem platformy epuap.gov.pl w dniu 23 lipca 2015 r.), G. P. zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pięć pytań dotyczących funkcjonowania i pracy Prokuratorii. Wobec braku odpowiedzi organu na ww. wniosek skarżący skierował do Prokuratorii zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) w sprawie bezczynności zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie nie informacji publicznej. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r., nr [...] Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa poinformowała skarżącego, że żądane przez niego dokumenty nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie w dniu 18 sierpnia 2015 r, (data wpływu do Kancelarii Ogólnej) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ przekazał do Sądu skargę G. P. na bezczynność dopiero przy piśmie z dnia 17 września 2015 r. (data wpływu do Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), jednocześnie z przesłaniem odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. W tej sytuacji nieprzekazanie w terminie skargi G. P. z dnia 13 sierpnia 2015 r., i akt sprawy uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowej sprawie. Zwłoka organu jest bowiem bezsporna i nie kwestionuje jej sam organ. Jakkolwiek organ dochował terminowi o którym mowa w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. to jednak nie może umknąć fakt, iż skarga G. P. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga przekazania sądowi skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni. W tej sytuacji nie można zgodzić się z organem, że już samo przekazanie akt sprawy i skargi w terminie wynikającym z brzmienia art. 54 § 2 p.p.s.a stanowi uzasadnienie dla odstąpienia od konieczności zastosowania grzywny. Podnieść należy, iż okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi (kwestia niewielkiego doświadczenia organu w zakresie prowadzenia spraw sądodowadministracyjnych) oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala bowiem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi (patrz: postanowienie NSA z dnia 09 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 314/12, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wniosek G. P. jest uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 500 złotych. Wyjaśnić przy tym należy, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r., według obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 2015 r. poz. 221) wynosiło w drugim półroczu 2014 r. 3389,90 zł. Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę zarówno okoliczności sprawy, jak i okres zwłoki organu w przekazaniu skargi i akt sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 w związku z art. 64 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł, w tym kwotę 100 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).