II OSK 209/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 958/15 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. II SA/Kr 958/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB w Suchej Beskidzkiej, organ I instancji) w decyzji z [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia na działce o nr ewid. [...], położonej w S., niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem J. M. dotyczącym budowy ogrodzenia, bramy wjazdowej, które według autorki pisma zostało wykonane częściowo na należącej do niej działce o nr ewid. [...]. W dniu 17 maja 2013 r. organ przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wykonane poza granicami działki nr [...], wyznaczonej w terenie za pomocą znaków naniesionych przez biegłego geodetę sądowego mgr inż. Z. N., co utrwalono za pomocą fotografii załączonych do protokołu z kontroli. W związku z powyższym stwierdzono, że brama wjazdowa została osadzona zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] września 1986 r., znak: [...], a w szczególności jej posadowienie odpowiada punktom A i B widniejącym na załączonym do decyzji planie zagospodarowania działki. Organ poczynił ustalenia w sprawie na podstawie przedstawionych przez J. M. kserokopii dokumentów. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. M., domagając się zmiany decyzji poprzez nakazanie F. P. przeniesienia bramy wjazdowej zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 1986 r. oraz merytoryczne rozstrzygnięcie zgłaszanych kwestii, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB w Suchej Beskidzkiej. Odwołująca podała, że w piśmie z 12 marca 2013 r. podniosła kilka kwestii. Jej pismo nie dotyczyło tylko sprawy budowy ogrodzenia i bramy wjazdowej, do czego organ I instancji się w ogóle nie odniósł. Podtrzymała swoje stanowisko, że ogrodzenie jest wybudowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a organ winien podjąć działania mające na celu wyegzekwowanie nałożonych na sąsiada obowiązków. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) w decyzji z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że decyzja organu I instancji jest co najmniej przedwczesna, organ I instancji nie zgromadził bowiem w postępowaniu wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym jest jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego w kontrolowanej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, całość dokumentacji na jakiej oparł się PINB w Suchej Beskidzkiej została przedłożona jedynie przez jedną stronę i wszystkie dokumenty, na jakich oparł się organ I instancji stanowią jedynie kopie dokumentów. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wystąpił jedynie do Urzędu Miasta w J., nie wystąpił do żadnego innego organu czy też sądu administracyjnego mogącego być w posiadaniu dokumentów lub choćby ich kopii. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w Suchej Beskidzkiej winien również wezwać same strony postępowania, w tym przede wszystkim inwestora przedmiotowych robót budowlanych F. P., do przedłożenia poszukiwanych dokumentów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie prowadzonego postępowania nie można podzielić twierdzenia organu I instancji w zakresie wznowionego postępowania dotyczącego budowy bramy wjazdowej niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, gdyż jest ono przedwczesne. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, a postępowanie administracyjne przeprowadzone z uchybieniami względem art. 7 i 77 k.p.a. F. P. (dalej: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się "uchylenia zaskarżonej decyzji, przy stwierdzeniu jej nieważności i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia" oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu na rozprawie sądowej z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy I SA/Wa 2111/12 oraz I SA/Wa 1946/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a nadto akt sprawy I Ns 571/07 IIW 123/09, V W 18/08 Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej, a to na okoliczność zasadności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. dla umorzenia w całości postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji, treści tego przepisu prawnego, który w sprawie zastosował organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie wobec bezprzedmiotowości postępowania, przy przyjęciu przez organ II instancji, że wydanie w tym zakresie decyzji przez organ I instancji na podstawie tego przepisu prawnego było przedwczesnym; - art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie, a to na skutek błędnego przyjęcia że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i rozpatrzył sprawę na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 7 października 2015 r. J. M. podniosła, że wnioski dowodowe są bezzasadne i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podziela pogląd organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, zgodnie z którym organ odwoławczy błędnie uznał, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego sprawie wszczętej 12 marca 2013 r. w związku z pismem J. M. i nie rozpatrzył jej – Sąd I instancji uznał go za nieuzasadniony. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym brak jest wielu dokumentów, umożliwiających ustalenie istotnych faktów związanych z rozpatrywaną sprawą i pozwalających na jej wyjaśnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, według którego organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii dotyczących postępowania toczącego się w sprawie wykonania przedmiotowej bramy wjazdowej przez skarżącego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z 25 września 1986 r. Według Sądu instancji, organ nie wyjaśnił również istotnych kwestii dotyczących postępowania wznowieniowego w sprawie nieprawidłowego usytuowania przedmiotowej bramy wjazdowej zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1987 r. W skardze kasacyjnej F. P. reprezentowany przez adwokata W. B. zaskarżył w całości "postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 listopada 2015 r. o oddaleniu jego skargi". Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: 1. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przez wydanie zaskarżonego wyroku wbrew treści akt sprawy, a z których wynika że błędnie prawnie z naruszeniem art. 139 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, przy naruszeniu tegoż przepisu prawnego, w II instancji wydał uchylające orzeczenie, gdy tymczasem było to prawnie niedopuszczalne, a Sąd usankcjonował taki stan. Powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 2. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez błędne zastosowanie w sprawie tychże przepisów prawnych, a co polega na błędnym usankcjonowaniu stanowiska organu II instancji, w którym to zakresie tenże uznał, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i rozpatrzył sprawę na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, gdy tymczasem z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika przeciwnie, ze organ administracyjny I stopnia orzekał na postawie kompletnego materiału dowodowego w sprawie. Powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do jej dalszego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego F. P. kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji usankcjonował błędny pogląd Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając jedynie naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że został on błędnie sformułowany. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Naruszenie przepisów postępowania ze względu na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej jeżeli uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jaki wpływ na wynik sprawy ma wskazywane w niej uchybienie, w tym znaczeniu, że mogło ono doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego i jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jako nieskuteczne należało ocenić działanie skarżącego, kwestionujące stan faktyczny sprawy za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że organ odwoławczy wydał tzw. decyzję kasacyjną właśnie ze względu na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, uprawniał organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował w kontrolowanym w niniejszej sprawie wyroku. W okolicznościach tej sprawy, w której prawidłowa jest decyzja organu II instancji, nietrafny całkowicie jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. podobnie jak zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Ponieważ błędna była decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne, organ odwoławczy prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazują, że decyzja organu I instancji jest co najmniej przedwczesna, bowiem organ I instancji nie zgromadził w postępowaniu wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe jest jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego w kontrolowanej sprawie. Wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, który zwrócił uwagę, że całość dokumentacji na jakiej oparł się PINB w Suchej Beskidzkiej została przedłożona jedynie przez jedną stronę i wszystkie dokumenty, na jakich oparł się organ I instancji stanowią jedynie kopie dokumentów. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, według którego na podstawie materiału zebranego przez PINB w Suchej Beskidzkiej nie można wskazać czy postępowanie, które toczyło się przed organem I instancji dotyczyło wyłącznie przedmiotowego ogrodzenia, czy także obejmowało roboty związane z utwardzeniem części powierzchni działki nr [...] w S. o co wnioskowała J. M. we wniosku z 12 marca 2013 r. inicjującym postępowanie oraz w odwołaniu od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także naruszenia art. 139 k.p.a. Wynikająca z art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, a nadto zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, lecz na zakazie orzekania na niekorzyść strony, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję zawierająca merytoryczne rozstrzygnięcie. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.