II GSK 3399/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2633/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2633/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. w P., uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rejestracji oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] marca 2015 r. przeprowadzono kontrolę wykonania obowiązku rejestracji odbiorników radiowych i telewizyjnych w lokalu użytkowym położonym przy ul. [...] w P. zajmowanym przez [...] Sp. z o.o. prowadzonym przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Kontrola została przeprowadzona w obecności dyrektor i wiceprezes M. B. oraz wiceprezes U.S.. W protokole, podpisanym przez ww., wskazano, że w trakcie kontroli ujawniono w lokalu 95 odbiorników telewizyjnych marki [...] i [...]. Do odbiornika doprowadzona jest: antena satelitarna [...] i antena naziemna. Stwierdzono, że 95 odbiorników jest w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Stwierdzony okres używania odbiorników wynosi pięć lat i został ustalony na podstawie informacji uzyskanej od M. B.. Zostawiono wniosek rejestracyjny/formularz zgłoszenia zmiany danych. Na [...] dokonano rejestracji 50 sztuk odbiorników TV, brak rejestracji 45 szt. odbiorników TV. Do protokołu kontroli załączono oświadczenie M. B. o ilości odbiorników gotowych do odbioru programu (96). Uruchomienie tych odbiorników, w celu stwierdzenia technicznej możliwości dostosowania do odbioru programu nie było możliwe z powodu innych obowiązków służbowych M. B.. Skarżąca w piśmie z [...] maja 2015 r., podpisanym przez M. B., wniosła o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej kontroli. Wskazała, że w trakcie kontroli nie ustalono dokładnej ilości odbiorników oraz możliwości natychmiastowego odbioru programu. Z uwagi na brak czasu i pośpiech związany z pilnymi obowiązkami służbowymi M. B., kontrolerzy sprawdzili jedynie kilka pomieszczeń z odbiornikami. N. B. poinformowała, że łącznie jest 50 odbiorników zarejestrowanych oraz 45 niezarejestrowanych, jednakże nie poinformowała, że odbiorniki niezarejestrowane są w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Rozmowa z kontrolującymi dotyczyła bowiem ilości pokojów w których znajdują się odbiorniki telewizyjne. M. B. podniosła, że odbiorniki niezarejestrowane mogą odbierać jedynie sygnał analogowy i nie zostały przystosowane do odbioru sygnału cyfrowego, a po kontroli zostały zmagazynowane. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nakazał rejestrację 45 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za używanie 45 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 29.025 zł. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stwierdził, że podstawę decyzji stanowiły ustalenia kontroli, w czasie której obecne były pracownice skarżącej, zorientowane w przedmiocie kontroli, i ich oświadczenia. Organ, dokonując oceny wiarygodności oświadczeń M. B. i U. S. składanych do protokołu kontroli w kontekście twierdzeń zawartych w odwołaniu, dał wiarę spontanicznym twierdzeniom osób uczestniczących w kontroli, tym bardziej że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów podważających ustalenia kontroli. Organ nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia pominięcia wniosku dowodowego w celu przeprowadzenia uzupełniającej kontroli wraz z brakiem odniesienia się do twierdzeń strony oraz zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z kontroli uzupełniającej. Wskazał, iż pismem z [...] czerwca 2015 r. w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił stronie skarżącej przyczyny braku przeprowadzenia uzupełniającej kontroli i podstawy uznania wyjaśnień składanych podczas kontroli za pełnowartościowe źródło dowodowe. Nie ma podstaw, żeby kwestionować oświadczenie osoby uczestniczącej w kontroli, albowiem nie sposób zakładać, żeby wiedza członków zarządu nie obejmowała tak elementarnych dla funkcjonowania hotelu wiadomości, jak rodzaj i standard oferowanych w nim usług, który wyznaczają m.in. składniki wyposażenia udostępnianych klientom pomieszczeń, a telewizory są istotnym elementem tych składników. Organ wskazał, że w sprawie nie zostały przedstawione żadne dowody podważające ustalenia kontroli, w tym dowody na okoliczność, że niezarejestrowane odbiorniki są w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Zatem wyjaśnienia strony zostały uznane za wyraz ogólnego przekonania. Ponadto strona potwierdziła w piśmie z [...] maja 2015 r., że odbiorniki zostały zmagazynowane po kontroli, więc zdjęcia załączone do odwołania nie stanowią potwierdzenia stanu z chwili kontroli. W ocenie organu w świetle zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego okoliczności faktyczne sprawy (ilość odbiorników, fakt i okres ich posiadania przez stronę oraz okres ich używania) nie budzą wątpliwości. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, Minister Spraw Administracji i Cyfryzacji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie naruszenia przez stronę skarżącą przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.; dalej u.o.a.), w tym art. 2 tejże ustawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej. WSA wskazał, że strona konsekwentnie podnosiła, że w trakcie kontroli nie ustalono dokładnej ilości odbiorników oraz możliwości natychmiastowego odbioru programu oraz że kontrola była przeprowadzona jedynie w kilku pomieszczeniach z uwagi na brak czasu i pośpiech związany z pilnymi obowiązkami służbowymi M. B. związanych z remontem hotelu, a w konsekwencji błędnie ustalono ilość odbiorników telewizyjnych gotowych do odbioru sygnału, a ustaleń tych organ nie zweryfikował. Zdaniem WSA, jeżeli skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodu na stwierdzenie okoliczności, ile faktycznie było w kontrolowanym obiekcie telewizorów i czy spełniały wymagania z art. 2 ust. 2 u.o.a. (umożliwiały natychmiastowy odbiór programów emitowanych wyłącznie cyfrowo), to zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. organ powinien tę okoliczność sprawdzić, także celem ustalenia, czy faktycznie w dacie kontroli nie był możliwy odbiór sygnału analogowego. Nie przeprowadzając tego dowodu, organ administracji naruszył wymienione przepisy postępowania przez uniemożliwienie skarżącej przeprowadzenia dowodu przeciwko protokółowi kontroli i oświadczeniu, które, jak podkreślano w obu decyzjach, stanowiły podstawę ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia. Naruszenie tych przepisów postępowania prowadziło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ nie może nakazać rejestracji niezarejestrowanego odbiornika telewizyjnego w przypadku, gdy odbiornik nie umożliwia natychmiastowego odbioru programu, w szczególności gdy strona skarżąca wielokrotnie podnosiła, że stare odbiorniki przystosowane jedynie do odbioru sygnału analogowego w przypadku prowadzenia działalności hotelowej przez skarżącą są zbędne, zostały zastąpione nowoczesnymi odbiornikami telewizyjnymi odbierającymi sygnał cyfrowy, a same zostały zmagazynowane. Organ, wydając decyzję nakazującą rejestrację odbiornika telewizyjnego, winien w dacie wydania decyzji zbadać, czy strona postępowania zarejestrowała przedmiotowy odbiornik ewentualnie czy odbiornik ten nie został zutylizowany lub strona nie zamierza go użytkować ze względu na jego nieprzydatność. W przypadku telewizorów odbierających program telewizyjny nadawany analogowo zasadnym jest zbadanie przez organ, czy faktycznie w dacie kontroli nie był możliwy odbiór sygnału analogowego, ewentualnie czy telewizory były zaopatrzone w dekodery umożliwiające odbiór programów emitowanych cyfrowo. Sąd nie zgodził się także z twierdzeniem organu, że w mechanizmie odpowiedzialności za używanie niezarejestrowanych odbiorników jedynie na etapie kontroli strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy istotnie w jej przypadku doszło do sytuacji używania niezarejestrowanego odbiornika, a protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia i jako taki stanowi podstawowy dowód w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia oraz dokonano dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów stron skarżących, a także poprzez nieodniesienia się w treści uzasadnienia wyroku do dokonanej przez organ odwoławczy oceny protokołu z kontroli podpisanego przez M. B. – dyrektor – wiceprezes zarządu i U. S. wiceprezes zarządu oświadczenia załączonego do protokołu ze wskazaniem zajmowanych przez nie funkcji w spółce, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a, a która na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiła. Z powyższego wynika, że NSA może zbadać legalność zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej i wniosków w niej zawartej, a nie całokształtu sprawy. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie – zdaniem organu – doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego należy stwierdzić, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). W ocenie organu Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia oraz dokonano dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów stron skarżących, a także przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do oceny protokołu z kontroli podpisanego przez M. B. – dyrektor – wiceprezes zarządu i U. S. wiceprezes zarządu oświadczenia załączonego do protokołu ze wskazaniem zajmowanych przez nie funkcji w spółce. Powyższy zarzut nie jest zasadny. Należy bowiem przychylić się do stwierdzenia Sądu I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy stan faktyczny, ustalony jedynie na podstawie protokołu kontroli, jest niepełny i nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji. W toku całego postępowania administracyjnego skarżąca kwestionowała bowiem wyniki kontroli co do ilości sprawnych odbiorników telewizyjnych pozwalających na obiór programu, czyli odbiorników podlegających rejestracji w myśl art. 2 ust. 2 u.o.a. Organy natomiast odmawiały przeprowadzenia dodatkowej kontroli na tę okoliczność, ponieważ uznawały za wystarczający dowód protokół kontroli, podczas której członkinie zarządu spółki oświadczyły, że w hotelu jest 96 odbiorników. Z uwagi na to, że ilość sprawnych odbiorników telewizyjnych jest okolicznością niezbędną do wydania decyzji o nakazie rejestracji niezarejestrowanych odbiorników i ustalenia opłaty za ich używanie (por. art. 2 ust. 2 u.o.a.), musi być ona ustalona w sposób niebudzący wątpliwości, w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jednakże taka sytuacja nie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ nie zweryfikował informacji wskazanych przez spółkę w piśmie z [...] maja 2015 r., błędnie przyjmując, że ustalenia kontroli, zawarte w protokole, za niepodważalne. Tymczasem, jak wynika ze stanowiska wyrażonego w orzecznictwie protokół kontroli jak każdy inny środek dowodowy w sprawie podlega ocenie. Możliwe jest podważenie ustaleń w nim zawartych za pomocą innego dowodu (tak np. wyroki NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1122/14, i II OSK 1087/14). W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie uznał Sąd I instancji, organ - w celu zbadania czy wszystkie odbiorniki znajdujące się w pokojach prowadzonego przez skarżącą hotelu pozwalały na odbiór programu - nie przeprowadził dodatkowych dowodów zawnioskowanych przez skarżącą spółkę. Z tego powodu należy stwierdzić, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty przez organy nie był wystarczającą podstawą do wydania decyzji o nakazie rejestracji niezarejestrowanych odbiorników i ustaleniu opłaty za ich używanie. Stanowiska tego nie podważa to, że obecne w czasie kontroli członkinie zarządu spółki złożyły oświadczenia co do ilości odbiorników i podpisały protokół. W sytuacji kiedy następnie wniosły one o przeprowadzenie kontroli polegającej na zbadaniu odbiorników danego typu, na okoliczność niemozności ich używania, to nieprzeprowadzenie tego dowodu stanowi istotne naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania. Zasadnie więc Sąd I instancji uchylił decyzję i nakazał organowi uzupełnienie materiału dowodowego. Niewątpliwie ustalenie obecnie, ile sprawnych (gotowych do odbioru programu) odbiorników znajdowało się w pokojach prowadzonego przez skarżącą hotelu w momencie kontroli jest niezwykle trudne, o ile w ogóle możliwe. Fakt ten jednak nie może przemawiać za przyjęciem wadliwie ustalonego przez organ stanu faktycznego jako podstawy określenia stronie obowiązku w postaci nakazu rejestracji i ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter proceduralny i reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13). W świetle powyższego, podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku, a także w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Zarzut, że Sąd I instancji nie określił, jaką funkcję w zarządzie spółki pełniły osoby obecne w czasie kontroli, ma na celu podważenie rozstrzygnięcia Sądu, a nie wykazania braków w zakresie samego uzasadnienia. Tak skonstruowany zarzut, z uwagi na to, co zostało wskazane powyżej, nie mógł zostać uwzględniony. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu poprzez niewskazanie, jakie funkcje pełniły M. B. i U. S. w kontrolowanej spółce. Faktycznie Sąd nie przeanalizował, jakie funkcje w spółce pełniły osoby obecne w czasie kontroli, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał bowiem, że ustalenia kontroli są niepełne i nie wskazują w sposób niebudzący wątpliwości ilości sprawnych odbiorników telewizyjnych w dniu kontroli. To zaś, że ustalenia dotyczące ilości odbiorników opierają się o oświadczenia osób wchodzących w skład zarządu spółki nie oznacza, że okoliczność ta, mając na uwadze ich późniejsze twierdzenia, nie powinna być potwierdzona poprzez przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą spółkę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Koszty należne skarżącej wynoszą 2400 zł i przysługują za udział w rozprawie pełnomocnika spółki, który występował w sprawie przed Sądem I instancji.