VII SA/Wa 1943/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a."), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] pozwolenia na budowę zabezpieczenia ruchu manewrowego żeglugi śródlądowej w obszarze basenu portowego przy pochylni kładki dla pieszych na drodze krajowej nr [...] nad ul. [...] na działkach nr ew. [...],[...] w miejscowości [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] pozwolenia na budowę zabezpieczenia ruchu manewrowego żeglugi śródlądowej w obszarze basenu portowego przy pochylni kładki dla pieszych na drodze krajowej nr [...] nad ul. [...]na działkach nr ew. [...],[...]w miejscowości [...]. Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Decyzją z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego Przedsiębiorstwu [...]Sp. z o.o. w [...] nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] wykazała, że nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Usytuowanie zaplanowanej inwestycji względem nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...] wyklucza również ograniczenie sposobu ich zagospodarowania. W wyniku skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2087/13 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie dla ustalenia czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przyjął błędne założenie, że ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji zostało w sposób wyczerpujący rozstrzygnięte stwierdzeniem organu I instancji ograniczającym obszar oddziaływania do działek [...] i [...]oraz stanowiskiem projektanta w obszarze 13 metrów wokół inwestycji. WSA wskazał, że działka skarżącej nr [...] jest wykorzystywana jako port a na częściach granicznych znajdują się nabrzeża portowe. Do nabrzeży tych przybijają statki żeglugi śródlądowej. Inwestycja została zaprojektowana w obszarze basenu portowego obsługującego port skarżącej spółki. W związku z tym projektowana inwestycja niewątpliwie ingerująca w ten basen może potencjalnie wpłynąć na zakres żeglugi odbywającej się z tego portu. Ewidentne zawężenie wejścia do tego basenu spowodowane planowaną inwencją może ograniczyć zakres prowadzonej obsługi żeglugi śródlądowej a tym samym wpłynąć na sposób wykorzystywania działki nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze zalecenia zawarte w wyroku Sądu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w [...] zostało uznane za stronę postępowania przez organ I instancji. Jednak obowiązkiem organu odwoławczego jest weryfikacja kręgu stron postępowania. Z treści aktu notarialnego Repertorium [...] Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. wynika, że Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], na której znajdują się budynki i urządzenia wchodzące w skład Portu żeglugi oraz prawo użytkowania wieczystego działki nr ew. [...]położonej przy ul. [...]. W treści ww. aktu notarialnego wskazano dawny nr [...] prowadzonej dla w/w działki nr ew. [...]. Księdze wieczystej nr [...] odpowiada obecna elektroniczna księga wieczysta nr [...], z której wynika, że działka położona przy ul. [...]jest oznaczona nr ew. [...]. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] wynika, że inwestycją objęte są działki nr ew. [...] i [...], z którymi sąsiaduje działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika także, że zabezpieczenia ruchu manewrowego zaplanowano w odległości ponad 13 m od granicy działki nr ew. [...]. Projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje natomiast działki [...] położonej przy ul. [...]. Z mapy internetowej [...] według stanu na dzień [...] sierpnia 2014r. wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się w odległości kilkakrotnie większej od zaplanowanej inwestycji niż działka położona przy ul. [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Ponadto inwestycja ta nie wpłynie na ograniczenie sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, co oznacza, że Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. nie przysługuje przymiot strony w omawianej sprawie. GINB podał ponadto, że obszar inwestycji został ograniczony do obszaru o długości ok. 48 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), bezpośrednio przy kładce dla pieszych. Zabezpieczenie ruchu manewrowego zostało zaplanowane bezpośrednio przy granicy pasa drogowego, posiada długość 40 m i szerokość od granicy pasa drogowego - 5 m. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego zabezpieczenie ruchu manewrowego nie powoduje zawężenia wejścia do basenu portowego, nie ogranicza także zakresu żeglugi śródlądowej odbywającej się z portu znajdującego się na działce nr ew. [...] i tym samym nie wpływa na sposób jej zagospodarowania i wykorzystywania jako port. Kwestionowany obiekt nie ma także wpływu na naruszenie wymogów dotyczących minimalnego prześwitu, określonego w załączniku nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 maja 2002r. w sprawie klasyfikacji śródlądowych dróg wodnych (Dz. U. z 2002r., Nr 77, poz. 695), ponieważ wpływ na to ma istniejąca już kładka dla pieszych, usytuowana wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do merytorycznego rozpoznania odwołania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1, 8, 9, 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, poprzez odmowę uznania Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. za stronę postępowania i w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego. Skarżąca wskazała, że zajęcie obszaru wodnego basenu portowego jest ewidentnym zawężeniem wejścia do basenu, ogranicza zakres prowadzonej obsługi żeglugi śródlądowej, wpływa ograniczająco na sposób wykorzystania działki numer 899/6 oraz zmniejsza użyteczność nabrzeży portowych. Zmniejszenie zarysu basenu portowego musi powodować szkodliwe oddziaływanie tej inwestycji drogowej na funkcję portu. Ta szkodliwość zamierzenia drogowego na wodnej budowli portowej została w ocenie skarżącej potwierdzona w prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektora Regionalnego i Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i dlatego Dyrektor RZGW zalecił "ustalenie wielkości i formy odszkodowania, mającego na celu pokrycie kosztów ewentualnej modyfikacji, sposobu i organizacji korzystania z urządzeń portowych w nowych uwarunkowaniach". W ocenie skarżącej stanowisko Dyrektora RZGW i decyzja Starosty [...] poprzez zasadność przyznania odszkodowania są niepodważalnym dowodem na zaistnienie szkodliwego oddziaływania skutków inwestycji drogowej na funkcje urządzeń portowych. Skarżąca wskazała ponadto, że skoro Przedsiębiorstwo [...] obiekt portowy użytkowała, remontowała i ponosiła niezbędne koszty eksploatacyjne, ponosiła odpowiedzialność za właściwą jego eksploatację to wydaje się, że skarżąca powinna mieć prawa strony w postępowaniach dotyczących Portu Żeglugi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do tutejszego Sądu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] pozwolenia na budowę zabezpieczenia ruchu manewrowego żeglugi śródlądowej w obszarze basenu portowego przy pochylni kładki dla pieszych na drodze krajowej nr [...] nad ul. [...] na działkach nr ew. [...],[...] w miejscowości [...]. Trzeba mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie , gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się trzeba z organem , że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Istotą więc sporu w sprawie niniejszej jest ustalenie czy Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o udzielenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] pozwolenia na budowę zabezpieczenia ruchu manewrowego żeglugi śródlądowej w obszarze basenu portowego przy pochylni kładki dla pieszych na drodze krajowej nr [...] nad ul. [...]na działkach nr ew. [...],[...] w miejscowości [...]. W tym miejscu należy zauważyć, iż kwestia ta była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny , który wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2087/13 uchylił poprzednią decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. ,również umarzającą postępowanie odwoławcze. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić zatem należy treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu wskazano na konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania mającego na celu ponowne zweryfikowanie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd wskazał, iż działka skarżącej Spółki nr [...] jest wykorzystywana jako port a na częściach granicznych znajdują się nabrzeża portowe. Do nabrzeży tych przybijają statki żeglugi śródlądowej. Inwestycja została zaprojektowana w obszarze basenu portowego obsługującego port skarżącej Spółki. W związku z tym projektowana inwestycja niewątpliwie ingerująca w ten basen może potencjalnie wpłynąć na zakres żeglugi odbywającej się z tego portu. Ewidentne zawężenie wejścia do tego basenu spowodowane planowaną inwencją może ograniczyć zakres prowadzonej obsługi żeglugi śródlądowej a tym samym wpłynąć na sposób wykorzystywania działki. Te okoliczności winny być , przedmiotem pogłębionej analizy organu przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skargi, Sąd nie przesądził o tym czy Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Realizując wytyczne Sadu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2014r.organ odwoławczy wyjaśnił, iż obszar inwestycji został ograniczony do obszaru o długości ok. 48 m wzdłuż drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), bezpośrednio przy kładce dla pieszych. Zabezpieczenie ruchu manewrowego, stanowiące przedmiot decyzji organu I instancji, zostało zaplanowane bezpośrednio przy granicy pasa drogowego, posiada długość 40 m i szerokość od granicy pasa drogowego - 5 m. Planowane zabezpieczenie ruchu manewrowego nie wpływa na zawężenia wejścia do basenu portowego, w sposób ograniczający możliwości prowadzenia żeglugi śródlądowej odbywającej się z portu znajdującego się na działce nr ew. [...]. Należy także zwrócić uwagę , iż z projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralna cześć projektu budowlanego wynika , że zabezpieczenia ruchu manewrowego zaplanowano w odległości ponad 13 m od granicy działki nr ew. [...]. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie tezy skarżącego, iż planowana inwestycja spowoduje zmniejszenie zarysu basenu portowego które powodować będzie szkodliwe oddziaływanie tej inwestycji drogowej na funkcję portu. Argumentem na poparcie tej tezy nie może być przywołana przez skarżącego decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektora Regionalnego i Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] chociażby z tego powodu , iż zapadła ona na ponad trzy lata przed decyzją I instancji zatwierdzającej projekt budowlany a więc nie mogła odnosić się do tego projektu. Powyższe ustalenia organu odwoławczego pozwalają na stwierdzenie, iż inwestycja nie wpływa na sposób zagospodarowania i wykorzystywania działki skarżącego jako portu. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny uznając, iż Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu co w konsekwencji musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).