I OSK 304/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1097/15 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M. Z. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1097/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Straży Granicznej (dalej KGSG) decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm., usg) w związku z § 1, § 2 pkt 4, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm., dalej rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania M. Z., (dalej skarżący) utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.) o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. W dniu [...] czerwca 2006 r. M. Z. (dalej skarżący) złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] (dalej KBOSG w [...]) wniosek o przydział lokalu mieszkalnego oraz oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. KBOSG w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2006 r.) przyznał funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] kwietnia 2006 r., ponieważ oddział nie dysponował wolnymi lokalami mieszkalnymi spełniającymi przysługujące normy należne. W dniu [...] lutego 2015 r. KBOSG w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby, spełniającego 4 normy należne, która jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (wpływ do organu w dniu 10 lutego 2015 r. nr [...]) skarżący nie wyraził zgody na prowadzenie tego postępowania. Następnie KGOSG w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, która uprawomocniła się w dniu [...] kwietnia 2015 r. KBOSG w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 usg w zw. z § 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia i art. 104 kpa orzekł o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. uznając wymienione świadczenie za nienależne jako, że nie wyraził on zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r. umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie przydziału tego lokalu. Od powyższej decyzji M. Z. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Uznał, że na żadnym z etapów postępowania nie odmówił wprost przyjęcia lokalu mieszkalnego, a pismo z dnia [...] lutego 2015 r., w którym oświadczył, iż nie wyraża zgody na wszczęcie prowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu, nie powinno być potraktowane przez organ I instancji jako odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego. KGSG decyzją z dnia [...] maja 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. oświadczył, że działając na podstawie art. 61 § 2 kpa, nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. W ocenie organu oświadczenie funkcjonariusza jest jednoznaczne z brakiem woli przyjęcia wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 61 § 2 kpa organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie jej braku postępowanie umorzyć. Skoro zatem skarżący nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydzielenia decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia, to tym samym spełnił w dniu [...] lutego 2015 r., wskazaną w § 2 pkt 4 powołanej wyżej regulacji, przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 2 kpa, poprzez brak poinformowania o konieczności uzyskania zgody strony na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku, b) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 96 ust. 1 usg w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym i pochopnym przyjęciu, że oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, czyli przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego jest jednoznaczne z odmową przyjęcia tego lokalu, a w konsekwencji skutkującą wydaniem przez organ decyzji o utracie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że brak zgody na wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nie należy utożsamiać z odmową przyjęcia lokalu, a zatem krzywdząca jest decyzja stwierdzająca utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wobec, jak uznały to organy, bezzasadnej odmowy przyjęcia proponowanego mu lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie mogła być wyłącznie decyzja KGSG z dnia [...] maja 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja KBOSG w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekająca o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu nie mógł objąć kontrolą decyzji KBOSG w [...] z dnia [...] marca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż została ona wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczyła przedmiotowa skarga. Stąd zarzut naruszenia art. 61 § 2 kpa przez niepoinformowanie skarżącego o konieczności uzyskania zgody na prowadzenie postępowania z urzędu w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, jest niezasadny, bowiem nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. zostało wszczęte z urzędu przez KBOSG w [...], o czym poinformowano funkcjonariusza pismem z dnia [...] marca 2015 r., a jego wszczęcie nie wymagało zgody skarżącego. Podkreślić należy, że jeżeli skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji KBOSG w [...] z dnia [...] marca 2015 r. to miał możliwość złożenia odwołania do KGSG, o czym został prawidłowo pouczony. Skoro natomiast skarżący nie zaskarżył tej decyzji to stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji, a tym samym Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, musiał uwzględnić fakt jej istnienia w obrocie prawnym oraz wynikające z tego konsekwencje. Zgodnie z art. 92 ust. 1 usg funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 usg. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 usg funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przejawem woli funkcjonariusza jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, a zatem taki wniosek jest dla organu wiążący i w sytuacji, gdy nie występują określone w art. 99 usg przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, skutkuje wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Tak więc lokal mieszkalny można przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć. Brak zaś przedmiotowej woli po stronie funkcjonariusza sprawia, że nie wystąpi bezwzględnie konieczna przesłanka umożliwiająca przyznanie lokalu mieszkalnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.6.2011 r. II SA/Wa 627/11). Z treści przepisów ustawy wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne (uchwała 7 sędziów NSA z 29.3.1999 r., OPS 1/99). W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Skoro skarżący pismem z dnia [...] lutego 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2015 r., w sposób jednoznaczny nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania w sprawie przydzielenia mu konkretnego lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia i będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to tym samym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie woli o przydział lokalu mieszkalnego, zawarte we wniosku złożonym w tym przedmiocie w dniu [...] czerwca 2006 r. i zaistniała przewidziana w przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia przesłanka do orzeczenia o utracie przez skarżącego uprawnień do równoważnika pieniężnego polegająca na bezzasadnej odmowie przyjęcia lokalu mieszkalnego. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego orzekanie o utracie równoważnika następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa przepisu art. 96 ust. 1 usg oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika. W niniejszej sprawie organ zasadnie zatem przyjął, że utrata uprawnień do równoważnika nastąpiła od dnia [...] lutego 2015 r., tj. z ostatnim dniem jego wypłaty, bowiem w dniu [...] lutego 2015 r. skarżący odwołał wcześniejsze oświadczenie woli, zawarte we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego i nie wyraził zgody na przydzielenie lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja KGSG oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle przepisów prawa procesowego i materialnego, co oznacza, że nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ppsa, skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wa 1097/15 wywiódł M. Z., reprezentowany przez r. pr. B. P., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 usg w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia stanowiących podstawę wydanego w sprawie wyroku, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym i pochopnym przyjęciu, że oświadczenie skarżącego o odmowie wyrażenia zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, jest jednoznaczne z wycofaniem przez niego uprzednio złożonego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, w konsekwencji skutkującym wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 ppsa wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji KGSG z dnia [...] maja 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji KBOSG w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego. W myśl powołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 96 ust. 1 usg, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Należy podkreślić, że interpretacja art. 96 ust. 1 usg wymaga uwzględnienia innych przepisów Rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, podyktowanego mieszkaniom funkcjonariuszy Straży Granicznej. Niewątpliwie, warunkiem uzyskania przez funkcjonariusza Straży Granicznej pomocy nakierowanej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym wprost § 2 pkt 5 rozporządzenia. Formą podstawową, w jakiej realizowana jest pomoc jest natomiast przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Dopiero w sytuacji niemożności zrealizowania powyższego uprawnienia, zachodzi możliwość zastosowania formy zastępczej, polegającej na wypłacie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarga kasacyjna wywodzi, że warunki rozpoznawanej sprawy - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - nie wypełniały przesłanki utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Brak zgody na wszczęcie postępowania w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nie może być, zdaniem skarżącego, rozumiany jako przypadek, z którym należy wiązać utratę prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, że brak zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału mieszkania służbowego, będącego odpowiedzią na wniosek o przydział lokalu mieszkalnego złożony w dniu [...] czerwca 2006 r., prowadził do umorzenia w całości postępowania w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w PSG [...]. Decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] marca 2015 r. nie została zaskarżona przez funkcjonariusza w trybie odwoławczym. Skoro zatem, przydział mieszkania służbowego - wobec wyraźnego sprzeciwu funkcjonariusza - nie mógł zostać zrealizowany, za prawidłowe należało uznać stwierdzenie o utracie uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Złożone przez funkcjonariusza oświadczenie należało odczytywać jako bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Nie modyfikuje powyższego stwierdzenia przywoływana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że brak zgody dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie, w której przepisy wymagają wniosku strony, skoro wniosek o przydział lokalu mieszkalnego został przez skarżącego uprzednio złożony i realizowany do tej pory w formie zastępczej, poprzez wypłatę równoważnika pieniężnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony, z mocy art. 207 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia M. Z. zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego w całości.