II SA/Wa 1096/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) w związku z § 1, § 2 pkt 4, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W.D., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. W.D. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, a w dniu [...] listopada 2006 r. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] przyznał funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od [...] października 2006 r., ponieważ oddział nie dysponował wolnymi lokalami mieszkalnymi spełniającymi przysługujące normy należne. W dniu [...] lutego 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby, spełniającego 5 norm należnych, która jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (wpływ do organu w dniu [...] utego 2015 r. nr [...]) W.D. nie wyraził zgody na prowadzenie tego postępowania. Następnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, która uprawomocniła się w dniu [...] kwietnia 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz w związku z § 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. i art. 104 k.p.a., orzekł o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. uznając wymienione świadczenie za nienależne jako, że nie wyraził on zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r. umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie przydziału tego lokalu. Od powyższej decyzji W.D. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Uznał, że na żadnym z etapów postępowania nie odmówił wprost przyjęcia lokalu mieszkalnego, a pismo z dnia [...] lutego 2015 r., w którym oświadczył, iż nie wyraża zgody na wszczęcie prowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu, nie powinno być potraktowane przez organ I instancji jako odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W sprawie bezsporne jest, że W.D. w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. oświadczył, że działając na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. W ocenie organu oświadczenie funkcjonariusza jest jednoznaczne z brakiem woli przyjęcia wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego lokalu mieszkalnego, bowiem zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie jej braku postępowanie umorzyć. Skoro zatem W.D. nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydzielenia decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia, to tym samym spełnił w dniu [...] lutego 2015 r., wskazaną w § 2 pkt 4 powołanej wyżej regulacji, przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.D. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 2 k.p.a., poprzez brak poinformowania o konieczności uzyskania zgody strony na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku, b) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym i pochopnym przyjęciu, że oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, czyli przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego jest jednoznaczne z odmową przyjęcia tego lokalu, a w konsekwencji skutkującą wydaniem przez organ decyzji o utracie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że brak zgody na wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nie należy utożsamiać z odmową przyjęcia lokalu, a zatem krzywdząca jest decyzja stwierdzająca utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wobec, jak uznały to organy, bezzasadnej odmowy przyjęcia proponowanego mu lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie mogła być wyłącznie decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] orzekająca o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł objąć kontrolą decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż została ona wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczyła przedmiotowa skarga. Stąd zarzut naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącego o konieczności uzyskania zgody na prowadzenie postępowania z urzędu w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, jest niezasadny, bowiem nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. zostało wszczęte z urzędu przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P., o czym poinformowano funkcjonariusza pismem z dnia [...] marca 2015 r., a jego wszczęcie nie wymagało zgody skarżącego. Podkreślić należy, że jeżeli W.D. nie zgadzał się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P. z dnia [...] marca 2015 r. to miał możliwość złożenia odwołania do Komendanta Głównego Straży Granicznej, o czym został prawidłowo pouczony. Skoro natomiast skarżący nie zaskarżył tej decyzji to stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji, a tym samym Sąd, rozpoznający niniejszą sprawę, musiał uwzględnić fakt jej istnienia w obrocie prawnym oraz wynikające z tego konsekwencje. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przejawem woli funkcjonariusza jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, a zatem taki wniosek jest dla organu wiążący i w sytuacji, gdy nie występują określone w art. 99 ustawy o Straży Granicznej przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, skutkuje wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Tak więc lokal mieszkalny można przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć. Brak zaś przedmiotowej woli po stronie funkcjonariusza sprawia, że nie wystąpi bezwzględnie konieczna przesłanka umożliwiająca przyznanie lokalu mieszkalnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 627/11, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści przepisów ustawy wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, dostępna na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Skoro skarżący pismem z dnia [...] lutego 2015 r, które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2015 r., w sposób jednoznaczny nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania w sprawie przydzielenia mu konkretnego lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia i będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to tym samym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie woli o przydział lokalu mieszkalnego, zawarte we wniosku złożonym w tym przedmiocie w dniu [...] listopada 2006 r. i zaistniała przewidziana w przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. przesłanka do orzeczenia o utracie przez skarżącego uprawnień do równoważnika pieniężnego polegająca na bezzasadnej odmowie przyjęcia lokalu mieszkalnego. Odnośnie natomiast daty, od której powinna nastąpić utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to należy zgodzić się ze skarżącym, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego orzekanie o utracie równoważnika następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika. W niniejszej sprawie organ zasadnie zatem przyjął, że utrata uprawnień do równoważnika nastąpiła od dnia [...] lutego 2015 r., tj. z ostatnim dniem jego wypłaty, bowiem w dniu [...] lutego 2015 r. skarżący odwołał wcześniejsze oświadczenie woli, zawarte we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego i nie wyraził zgody na przydzielenie lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle przepisów prawa procesowego i materialnego, co oznacza, że nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.