I OSK 303/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1096/15 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od W. D. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2015 r. oddalił skargę W. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] maja 2015 r. w przedmiocie utraty uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. W. D. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, a w dniu [...] listopada 2006 r. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. decyzją z [...] listopada 2006 r. przyznał funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 1 października 2006 r., ponieważ oddział nie dysponował wolnymi lokalami mieszkalnymi spełniającymi przysługujące normy należne. W dniu [...] lutego 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby, spełniającego 5 norm należnych, która jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. W piśmie z [...] lutego 2015 r. (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2015 r.) W. D. nie wyraził zgody na prowadzenie tego postępowania. Wobec tego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. decyzją z [...] marca 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Decyzja ta uprawomocniła się w dniu [...] kwietnia 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w P. decyzją z [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 96 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) w związku z § 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) i art. 104 k.p.a., orzekł o utracie przez funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2015 r. Organ uznał wymienione świadczenie za nienależne, jako że nie wyraził on zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej, co skutkowało wydaniem decyzji z [...] marca 2015 r. umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w przedmiocie przydziału tego lokalu. Od powyższej decyzji W. D. złożył odwołanie. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, iż W. D. w piśmie z [...] lutego 2015 r. oświadczył, że działając na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. W ocenie organu oświadczenie funkcjonariusza jest jednoznaczne z brakiem woli przyjęcia wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego lokalu mieszkalnego, bowiem zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie jej braku postępowanie umorzyć. Skoro zatem W. D. nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego, tym samym spełnił w dniu [...] lutego 2015 r., wskazaną w § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. D. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r. oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przywołując treść art. 92 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Sąd podkreślił, że przejawem woli funkcjonariusza jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, a zatem taki wniosek jest dla organu wiążący i w sytuacji, gdy nie występują określone w art. 99 ustawy o Straży Granicznej przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, skutkuje wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Tak więc lokal mieszkalny można przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć. Brak zaś przedmiotowej woli po stronie funkcjonariusza sprawia, że nie wystąpi bezwzględnie konieczna przesłanka umożliwiająca przyznanie lokalu mieszkalnego. Z treści przepisów ustawy wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99). Skoro skarżący pismem z [...] lutego 2015 r. w sposób jednoznaczny nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania w sprawie przydzielenia mu konkretnego lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia i będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to tym samym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie woli o przydział lokalu mieszkalnego, zawarte we wniosku złożonym w tym przedmiocie w dniu [...] listopada 2006 r. Zaistniała zatem przewidziana w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. przesłanka do orzeczenia o utracie przez skarżącego uprawnień do równoważnika pieniężnego polegająca na bezzasadnej odmowie przyjęcia lokalu mieszkalnego. Odnośnie natomiast daty, od której powinna nastąpić utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to Sąd zgodził się ze skarżącym, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego orzekanie o utracie równoważnika następuje w drodze decyzji konstytutywnej. Nie oznacza to jednak, że utrata tego równoważnika następuje w dacie, kiedy wydana w sprawie decyzja stanie się ostateczna. Wykładnia systemowa przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ zasadnie przyjął, że utrata uprawnień do równoważnika nastąpiła od dnia [...] lutego 2015 r., tj. z ostatnim dniem jego wypłaty, bowiem w dniu [...] lutego 2015 r. skarżący odwołał wcześniejsze oświadczenie woli, zawarte we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego i nie wyraził zgody na przydzielenie lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle przepisów prawa procesowego i materialnego, co oznacza, że nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. D., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym i pochopnym przyjęciu, że oświadczenie skarżącego o odmowie wyrażenia zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego jest jednoznaczne z wycofaniem przez niego pierwotnie złożonego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, w konsekwencji skutkującym wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie decyzji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl powołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Podkreślić trzeba, że interpretacja art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wymaga uwzględnienia innych przepisów Rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, podyktowanego mieszkaniom funkcjonariuszy Straży Granicznej. Niewątpliwie, warunkiem uzyskania przez funkcjonariusza Straży Granicznej pomocy nakierowanej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym wprost § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Formą podstawową, w jakiej realizowana jest pomoc jest natomiast przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Dopiero w sytuacji niemożności zrealizowania powyższego uprawnienia, zachodzi możliwość zastosowania formy zastępczej, polegającej na wypłacie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarga kasacyjna wywodzi, że warunki rozpoznawanej sprawy - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - nie wypełniały przesłanki utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Brak zgody na wszczęcie postępowania w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nie może być, zdaniem skarżącego, rozumiana jako przypadek, z którym należy wiązać utratę prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, że brak zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału mieszkania służbowego, będącego odpowiedzią na wniosek o przydział lokalu mieszkalnego złożony w dniu [...] listopada 2006 r., prowadził do umorzenia w całości postępowania w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w PSG [...]. Decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] marca 2015 r. nie została zaskarżona przez funkcjonariusza w trybie odwoławczym. Skoro zatem, przydział mieszkania służbowego - wobec wyraźnego sprzeciwu funkcjonariusza - nie mógł zostać zrealizowany, za prawidłowe należało uznać stwierdzenie o utracie uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Złożone przez funkcjonariusza oświadczenie należało odczytywać jako bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Nie modyfikuje powyższego stwierdzenia przywoływana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że brak zgody dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie, w której przepisy wymagają wniosku strony, skoro wniosek o przydział lokalu mieszkalnego został przez skarżącego uprzednio złożony i realizowany do tej pory w formie zastępczej, poprzez wypłatę równoważnika pieniężnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony, z mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia W. D. zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego w całości.