II GSK 476/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "U " Sp. z o.o. we W od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 809/15 w sprawie ze skargi "U" Sp. z o.o. we W na czynność Dyrektora D C C P we W z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r. odrzucił skargę "U" Sp. z o.o. we W. (dalej: Spółka) na czynność Dyrektora D C C P we W (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Dyrektor na podstawie art. 26 ust.1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.) dalej: u.d.l., ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia umów na udzielanie świadczeń zdrowotnych wraz z ograniczonym pisemnym przetargiem na dzierżawę pomieszczeń. W dniu 2 lipca 2015 r. konkurs został rozstrzygnięty. Uczestnikiem konkursu była skarżąca Spółka. W konkursie wybrano ofertę złożoną przez inny podmiot, wobec czego Spółka w dniu 10 lipca 2015 r. zakwestionowała wynik konkursu składając odwołanie. Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. odwołanie zostało przez Dyrektora oddalone. WSA we W odrzucając skargę Spółki na czynność oddalenia odwołania od wyniku konkursu stwierdził, że czynność ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Postępowanie konkursowe prowadzące do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, o jakim stanowi art. 26 u.d.l. na żadnym etapie nie jest postępowaniem administracyjnym, a sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest sprawą administracyjną. Wszystkie etapy postępowania prowadzonego w ramach wewnętrznych struktur podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia poprzedzające zawarcie umowy z przyjmującym zamówienie, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego. Ustawodawca w art. 26 u.d.l. wyraźnie odwołuje się do pojęć typowych dla prawa cywilnego takich jak oferta, czy konkurs ofert. W ocenie Sądu pismo z dnia [...] lipca 2015 r. o sposobie rozpatrzenia odwołania nie ma żadnych cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej i stanowi wyłącznie element postępowania konkursowego. Z przepisów u.z.l. oraz z mających odpowiednie zastosowanie (enumeratywnie wymienionych w treści art. 26 ust. 4 u.d.l.) przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika, by takie czynności podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Spółka zaskarżyła powyższe postanowienie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego polegającego na niewłaściwej wykładni art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., Nr 581) dalej: u.o.ś.o.z., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki dopuszczalności skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego; b) art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 8 u.o.ś.o.z. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepisy ustaw szczególnych nie przewidują sądowej kontroli czynności dokonanych przez Dyrektora w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych; c) art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne pominięcie, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, mimo wystosowania przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które otworzyło możliwość sądowoadministracyjnej kontroli kwestionowanej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym kognicji sądów administracyjnych nie podlega czynność oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego na podstawie art. 26 ust.1 u.d.l. W pierwszej kolejności wskazać należy, że konkurs przeprowadzony został na podstawie u.d.l. a nie u.o.ś.o.z., czego strona skarżąca nie kwestionuje. Zasadnicze elementy postępowania konkursowego przeprowadzanego na podstawie u.d.l. uregulowane zostały w art. 26 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu podmiot leczniczy spełniający przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.), zwany dalej "udzielającym zamówienia", może udzielić zamówienia na udzielanie w określonym zakresie świadczeń zdrowotnych, zwanego dalej "zamówieniem", podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, lub osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zwanym dalej "przyjmującym zamówienie". Z art. 26 ust. 3 i ust. 4 wynika, że udzielenie zamówienia następuje w trybie konkursu ofert, do którego stosuje się odpowiednio art. 140, art. 141, art. 146 ust. 1, art. 147-150, art. 151 ust. 1, 2 i 4-6, art. 152, art. 153 i art. 154 ust. 1 i 2 u.o.ś.o.z., przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia. Na podkreślenie zasługuje to, że do konkursu ofert stosuje się tylko wymienione przepisy u.o.ś.o.z. i tylko odpowiednio. Zatem postępowania konkursowego w trybie u.d.l. nie można utożsamiać z postępowaniem przeprowadzanym w trybie u.o.ś.o.z. Do postępowania odwoławczego w ramach konkursu prowadzonego na podstawie u.d.l. mają odpowiednie zastosowanie tylko dwa pierwsze ustępy art. 154 u.o.ś.o.z. Art. 154 ust. 1 uprawnia świadczeniodawcę biorącego udział w postępowaniu do wniesienia do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Z kolei art. 154 ust. 2 u.o.ś.o.z. stanowi, że odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Do postępowania konkursowego prowadzonego w trybie u.d.l. nie mają zastosowania dalsze ustępy art. 154 u.o.ś.o.z., w szczególności ust. 3 przewidujący wydanie decyzji administracyjnej uwzględniającej lub oddalającej odwołanie, ust. 4 przewidujący możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również ust. 8 przewidujący możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wynika to wyraźnie z treści art. 26 ust. 4 u.d.l. Skoro ustawodawca w art. 26 ust. 4 u.d.l. wyraźnie wymienił konkretne jednostki redakcyjne u.o.ś.o.z., które mają mieć zastosowanie do postępowania konkursowego w trybie u.d.l., to nie da się obronić tezy o możliwości zastosowania w drodze analogii także innych przepisów u.o.ś.o.z. Spółka chcąc wykazać dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie powołuje się na art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidujący kognicję sądów administracyjnych także w sprawach, w których wynika to z przepisów ustaw szczególnych. Jako przepis szczególny Skarżąca wskazuje art. 154 ust. 8 u.o.ś.o.z., który przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale jako niewymieniony w art. 26 ust. 4 u.d.l., nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wskazanego w petitum skargi kasacyjnej art. 52 § 3 p.p.s.a. godzi się wyjaśnić, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, ponieważ w ogóle się nie rozważał kwestii wyczerpania środków zaskarżenia umożliwiających wniesienie skargi, uznał jedynie, że w tej sprawie brak jest jego kognicji. Trzeba zwrócić uwagę, że badanie dopuszczalności skargi następuje według określonego schematu. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uniemożliwia dalsze badanie skargi pod kątem zachowania terminu, braków formalnych lub fiskalnych jak również wyczerpania środków zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.