III SA/Wr 809/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. we W. na czynność Dyrektora Dolnośląskiego Centrum Chorób Płuc we W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od wyników konkursu na udzielanie świadczeń zdrowotnych wraz z ograniczonym przetargiem ofertowym postanawia: odrzucić skargę. D. Centrum Chorób Płuc we W. na podstawie art.26 ust.1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ogłosiło konkurs ofert w sprawie zawarcia umów na udzielanie świadczeń zdrowotnych wraz z ograniczonym pisemnym przetargiem na dzierżawę pomieszczeń. W dniu [...]r. konkurs został rozstrzygnięty, a jego wyniki ogłoszono [...] r. Wybrano ofertę złożoną przez B spółkę z o.o. w W. Uczestnikiem konkursu była spółka z o.o. A z siedzibą we W., która pismem z [...]r. zakwestionowała wynik konkursu składając odwołanie. Pismem z dnia [...]r. odwołanie zostało oddalone. A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na czynność oddalenia z dnia [...] r przez Dyrektora D. Centrum Chorób Płuc we W. odwołania od wyników konkursu na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu tomografii komputerowej i rezonansu magnetycznego wraz z ograniczonym przetargiem na dzierżawę pomieszczeń w budynku centrum. Prawo do wywiedzenia skargi do sądu strona skarżąca oparła na art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w art. 154 ust.8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej. Zarzucając naruszenie przepisów dotyczących postępowania konkursowego, strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oddalenia odwołania z dnia [...]r.oraz czynności wyboru oferty spółki B oraz odrzucenia oferty skarżącej spółki A, stwierdzenia, że zaskarżone czynności nie podlegają wykonaniu i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Centrum Chorób Płuc we W. wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bądź o jej ewentualne oddalenie z powodu bezzasadności podnoszonych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Wynika z niego, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca brała udział w postępowaniu konkursowym na udzielenie przez D. Centrum Chorób Płuc we W. zamówienia na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu tomografii komputerowej i rezonansu magnetycznego. Postępowanie konkursowe prowadzone było na podstawie ustawy z dnia [...] r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112, poz. 654 ze zm.). Zgodnie z jej art. 26 ust. 1 podmiot leczniczy spełniający przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r. nr 113, poz. 759, ze zm.), zwany dalej "udzielającym zamówienia", może udzielić zamówienia na udzielanie w określonym zakresie świadczeń zdrowotnych, zwanego dalej "zamówieniem", podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, lub osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zwanym dalej "przyjmującym zamówienie". Udzielenie zamówienia następuje w trybie konkursu ofert (art. 26 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej). Do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art.140,art.141, art. 146 ust. 1, art. 147 – 150, 151 ust. 1 – 2 i 4 -6, art. 152, 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia, o czym stanowi art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej. Do udzielenia zamówienia nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 26 ust. 5 tej ustawy). Z treści art. 27 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że z przyjmującym zamówienie wyłonionym w trybie konkursu ofert udzielający zamówienia zawiera umowę na czas udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub na czas określony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do której odsyła powołany wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej we wskazanym w tym przepisie zakresie, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym (vide: Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z dnia 14 lutego 2007r., sygn. akt II GSK 330/06 – Lex nr 325383, w postanowieniu z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 – Lex nr 289113, w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 - ONSAiWSA nr 4 z 2007r., poz. 101). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3).Dyrektor oddziału wojewódzkiego po ponownym rozpoznaniu sprawy wydaje decyzję administracyjną (art.154 ust.6 ustawy). W całym zatem postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 – ONSAiWSA nr 4 z 2007r., poz. 101, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2012r.sygn.akt III SA/Łd 93/12). Przytoczony wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, w zakresie w jakim stanowi o odpowiednim stosowaniu do konkursu ofert przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czyni to jednak tylko w bardzo ograniczonym zakresie poprzez odesłanie do enumeratywnie wymienionych w jego treści przepisów. W szczególności należy zwrócić uwagę, że przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu tylko art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o treści: Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania ( ust.1).Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia .Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust.2). Przepis art.26 ust.4 nie odsyła do pozostałych ustępów art. 154, w tym ust.3 i ust. 6, w myśl którego Dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w ust.4( decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu dotyczącą rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) i wydaje decyzję administracyjną w sprawie oraz ust. 8 stanowiącego o tym, że od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że postępowanie konkursowe prowadzące do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, o jakim stanowi art. 26 ustawy o działalności leczniczej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na żadnym z etapów, a sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest sprawą administracyjną. Wszystkie etapy postępowania prowadzonego w ramach wewnętrznych struktur podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia poprzedzające zawarcie umowy z przyjmującym zamówienie, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego. Ustawodawca w art. 26 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie odwołuje się do typowych dla prawa cywilnego pojęć takich jak oferta, czy konkurs ofert. W ocenie Sądu pismo z dnia [...]r. kierownika podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia o sposobie rozpatrzenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania przez oddalenie odwołania strony skarżącej nie ma żadnych cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej i stanowi wyłącznie element postępowania konkursowego. W takiej sytuacji nie można również uznać, aby od takiego rozpoznania odwołania przysługiwało prawo wniesienia odwołania, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowym argumentem przemawiającym na rzecz takiego stanowiska jest też to, że art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej w zakresie, w jakim stanowi o odpowiednim stosowaniu do konkursu ofert przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie odsyła nawet do unormowania zawartego w jej art. 154 ust. 3 w myśl, którego po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Brak jest również odesłania do odpowiedniego stosowania do unormowania zawartego w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowiącego o prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z odwołania od decyzji do dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu. Brak jest też odesłania do odpowiedniego stosowania unormowania zawartego w art. 154 ust. 8 ustawy, a to prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy o której mowa w ust.6 ustawy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżonym pismem z dnia [...]r.Dyrektor D. Centrum Chorób Płuc we W. oddalił odwołanie skarżącej spółki na podstawie § 21ust.9 Szczegółowych Warunków Konkursu Ofert w zw. z art.154 ust.2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej uznając, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych i powołane zarzuty są niezasadne. W świetle powyższego wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę uznać należy za niedopuszczalną albowiem jej przedmiotem są czynności nie mające charakteru administracyjnego, które nie są objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz z mających odpowiednie zastosowanie enumeratywnie wymienionych w treści jej art. 26 ust. 4 przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika, by podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na marginesie podnieść należy, że w postępowaniu konkursowym, skarżąca spółka nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia, a to protestu do komisji, o którym stanowi art.153 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do którego odwołuje się art.26 ust.4 ustawy o działalności leczniczej. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił odrzucić skargę.