I OSK 1053/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 864/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 864/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi T. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Burmistrz Miasta T. ustalił na kwotę 6.940 zł opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, położonej w G. gm. T., oznaczonej w ewidencji gruntów (przed podziałem) nr działki [...] o powierzchni łącznej 4,2334 ha oraz zobowiązał T. K. jako właścicielkę nieruchomości do wniesienia powyższej kwoty na rzecz Gminy T. tytułem opłaty adiacenckiej. T. K. w odwołaniu zakwestionowała ustalenia operatu szacunkowego na którym oparto decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nieruchomość położona w G., w gminie T., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 42334 m2 stanowiła własność T. K.. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nieruchomość ta została podzielona na działki nr [...]/1, [...]/2 i [...]/3, przy czym decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 stycznia 2013 r. Natomiast uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 20% wartości różnicy nieruchomości przed i po podziale. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy wskazuje, że spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki niezbędne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy podkreślił, że opłata adiacencka została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 12 grudnia 2013r., któremu w dniu 10 marca 2015r. nadano klauzulę aktualności. Dalej organ stwierdził, że w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z dnia 16 marca 2015 r., nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy, określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła T. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie wyłącznie jednego dowodu – operatu szacunkowego, którego wadliwość została wykazana i uznana w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. oraz nieustalenie wszelkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca wskazała, że omawiany podział nie wyłonił działek budowlanych do 3000 m2, a jedynie 2 nieruchomości o powierzchni 2,6225 ha oraz 1,5757 ha – tak samo przeznaczone – częściowo pod zabudowę mieszkaniową, a częściowo pod uprawy rolne. Zdaniem skarżącej analiza rynku dokonana przez rzeczoznawcę zawiera co prawda zabiegi matematyczne, jednak nie uwzględnia takich czynników faktycznych jak choćby brak w sąsiedztwie kolonii domków jednorodzinnych, będący dowodem braku zainteresowania budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym. T. K. podniosła, że w omawianym operacie nie uwzględniono jakości gleb oraz uzbrojenia terenu. Współczynnik korekcyjny w zakresie obciążenia napowietrzną linią energetyczną przyjęty przez rzeczoznawcę w wysokości 0,95 spowodował, że wartość nieruchomości przed podziałem została obniżona o kwotę 23,905 zł ze względu na obecność linii energetycznej, podczas gdy ta sama linia energetyczna obniżyła wartość nieruchomości po podziale (działka [...]/2) o 11.471 zł. Zdaniem skarżącej na uwagę zasługuje również fakt, że zmniejszenie wartości nieruchomości wynikające z obecności linii energetycznej zostało określone bez podania jej rodzaju (KV) oraz bez określenia powierzchni jej oddziaływania, czyli strefy ochronnej oraz eksploatacyjnej. Z powyższych względów T. K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie biegły oszacował wartość nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazują, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu tym jedną z trzech stosowanych metod wyceny jest metoda korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia) gdzie do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W realiach niniejszej sprawy przedmiotem wyceny była nieruchomość przed podziałem (działka nr [...]) o powierzchni 42.324 m2 oraz nieruchomość po podziale składająca się z dwóch działek o nr [...]/1 i [...]/2 o powierzchni odpowiednio 26.225 m2 i 15.757 m2. Trzecią z wydzielonych działek o nr [...]/3 i powierzchni 352 m2, stanowiącą działkę pod poszerzenie drogi publicznej z wyceny wyłączono, pomniejszając o powierzchnię tej działki, podlegającą wycenie powierzchnię działki o nr [...] (42.324 m2-352 m2=41.982 m2). Obowiązkiem rzeczoznawcy było zatem dokonanie analizy rynku nieruchomości w celu wyszukania nieruchomości podobnych do wycenianych, bowiem stosowanie podejścia porównawczego wymaga znajomości cen transakcyjnych takich właśnie nieruchomości. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Sąd wskazał, że zróżnicowanie powierzchni działek jest jednym z podstawowych elementów wyznaczających zarówno ich wartość, jak i cenę jednostkową ich powierzchni. Z analizy nieruchomości, których ceny transakcyjne zostały przyjęte dla ustalenia wartości wycenianych działek wynika jasno, iż te same nieruchomości zostały przez rzeczoznawcę uznane za podobne do nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Praktykę taką wypada uznać za naganną, bowiem nie może być uznane za przekonujące dowodzenie, że te same nieruchomości mogą być podobne do nieruchomości przed i po podziale, w sytuacji gdy wielkość działek po podziale jest około dwukrotnie mniejsza niż przed podziałem, a ich powierzchnia waha się w granicach od kilkudziesięciu tysięcy metrów kwadratowych przed podziałem do kilkunastu tysięcy metrów kwadratowych po podziale. Taki sposób wskazywania na podobieństwo konkretnych nieruchomości już a priori musi budzić uzasadnione wątpliwości co do istnienia rzeczywistego podobieństwa przyjętych do porównania działek. Z analizy okoliczności sprawy wynika, iż istnieje podobieństwo działek przyjętych do porównania z nieruchomościami wycenianymi jedynie w zakresie ich przeznaczenia, otoczenia, dostępu do infrastruktury technicznej i regularnego kształtu. Natomiast położenie względem terenów miejskich, jakość drogi dojazdowej, szerokość frontu działki, wielkość działki pod zabudowę, a w szczególności wielkość powierzchni poszczególnych działek przyjęte zostały jako elementy różnicujące. W takiej sytuacji nie sposób bronić tezy o rzeczywistym podobieństwie nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością podlegającą wycenie. Na brak owego podobieństwa jaskrawo wskazuje analiza transakcji przyjętych do porównania, gdzie tylko jedna z działek przyjętych do porównania, o powierzchni 22.600 m2 ma wielkość zbliżoną do powstałej z podziału działki nr [...]/1 o powierzchni 26.225 m2, natomiast sześć działek o powierzchniach od 11.854 m2 do 15.046 m2 może pretendować do podobieństwa z powstałą po podziale działką nr [...]/2 o powierzchni 15.757 m2. Co więcej żadna z działek przyjętych do porównania nawet nie zbliża się swą powierzchnią do wielkości działki nr [...], o przyjętej do wyceny powierzchni 41.982 m2. Największa z przyjętych do porównania działek jest blisko dwukrotnie mniejsza, zaś najmniejsza ponad pięciokrotnie. Zdaniem Sądu nie sposób w takiej sytuacji bronić tezy, że rzeczoznawca przed określeniem wartości wycenianej nieruchomości dokonał analizy rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen i warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) i następnie w sposób usprawiedliwiony okolicznościami sprawy oraz analizą rynku dokonał wyboru podejścia i metody wyceny przedmiotowej nieruchomości. Brak odpowiedniej ilości nieruchomości rzeczywiście podobnych do nieruchomości podlegającej wycenie w pełni uzasadnia wniosek o naruszeniu przez rzeczoznawcę wskazanego powyżej § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Usprawiedliwia to zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów odnoszących się do gromadzenia materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 k.p.a.), ale także jego oceny (art.80 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej i niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, - art. 98a ust. 1, art. 4 pkt. 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.o.g., jak również § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez błędną wykładnię w/w przepisów i przyjęcie, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparto na wadliwym z punktu widzenia doboru nieruchomości do porównań operacie szacunkowym, przez co nie można na jego podstawie ustalić opłaty adiacenckiej, podczas gdy operat ten zawiera prawidłowo wytypowany katalog nieruchomości porównawczych poprzedzony wnikliwą analizą rynku skorygowanych następnie odpowiednimi współczynnikami korygującymi w zakresie zachodzących różnic między nimi. - art. 175 ust. 1, w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię przepisów i przyjęcie, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparto na wadliwej opinii rzeczoznawcy majątkowego, dotkniętej brakami uniemożliwiającymi jej ocenę, nie uwzględniając jednocześnie sfery stanowiącej suwerenną decyzję biegłego, który jest w tym zakresie ograniczony jedynie wymogiem, aby były to transakcje dotyczące nieruchomości podobnych, pochodzących z badanego rynku. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej bowiem: prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, zawierającym wszystkie wymagane prawem elementy, jasnym, logicznym i odzwierciedlającym przyjętą przez biegłą metodę szacowania, prawidłowo zebrano materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm prawa, nie zachodzi konieczność odbierania od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, bo takowe były już składane, sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego, uzupełnienia materiału dowodowego o inne dowody, czy dokumenty, gdyż jest on pełny, a merytoryczna decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy prawidłowo stwierdzono, że nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło, nie wykazano, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, a przede wszystkim że operat jest wadliwy w zakresie, w jakim odnosi się do dokonanej analizy rynku nieruchomości i przyjęcia nieruchomości porównawczych oraz że inny dobór nieruchomości do porównań skutkowałby ustaleniem wartości nieruchomości w innej wysokości. b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego, przedstawienie oceny prawnej lakonicznej, niewykazanie, że wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przyjęcie innych nieruchomości do porównań skutkowałoby ustaleniem innej wartości nieruchomości oraz nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że cyt. "w razie ponownego prowadzenia postępowania organy uwzględnią przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów rozporządzenia w zakresie nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny", z którego to nie wynika w żaden sposób, jakie to konkretnie działania ma podjąć organ, by zweryfikować ustaloną przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym wartość nieruchomości, czy poprzez uzyskanie od niego dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie, czy sporządzenie w sprawie nowego operatu szacunkowego, czy też poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o inne dowody, czy dokumenty a jeśli tak, to jakie, a może wreszcie poddanie operatu szacunkowego ocenie dokonanej ze strony organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.), dalej jako u.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej i niepełnej oceny sprawy, należy wskazać, że artykuł ten składa się z dwóch jednostek niższego rzędu – paragrafów. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej, zawierającej przepis będący podstawą kasacyjną. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podstawą tą czyni art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. Przepisy te normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo, gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka oczywiście nie zachodzi w niniejszej sprawie. Istotą rzeczywistego problemu prawnego, który ujawnił się w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem operatu szacunkowego, który był zasadniczym dowodem istotnym dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej, o której orzeczono zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że operat ten nie czynił zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa, a w szczególności §4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenie. Poglądu tego nie podziela organ, wnoszący skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie powyższego problemu wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1, art. 4 pkt. 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. jak również § 4ust.4 rozporządzenia. Art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Art. 4 pkt 16) u.g.n. określa definicje nieruchomości podobnej, wskazując, że należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość; Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Poprzednie – obowiązujące do dnia 26 sierpnia 2011r. brzmienie tego przepisu ograniczało zakres, z którego pochodzić powinny nieruchomości podobne do rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, stanowiący główny dowód w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości podlega ocenie opartej na przepisach art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. podobnej jak dowód z opinii biegłego. Organ administracji, oceniając operat jako dowód nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. Ocena dokonana przez organ administracji podlega kontroli sądu administracyjnego. Dokonania takiej oceny nie uniemożliwia z pewnością przepis art. 175 ust. 1 u.g.n., który zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do wykonywania swych czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Ani ten przepis, ani art. 153 ust. 1 u.g.n. nie wyłączają czynności rzeczoznawcy majątkowego spod kontroli organów administracji i sądu administracyjnego. Zatem zarzut naruszenia tych przepisów nie był usprawiedliwiony. Sąd I instancji zakwestionował walor podobieństwa nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę jako podobne, dyskwalifikując tym samym dokonaną przez niego wycenę. Powołane w skardze kasacyjnej jej podstawy nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione, gdyż stanowisko sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Grupa nieruchomości, które wybrano w operacie szacunkowym jako podobne dla dokonania wyceny nieruchomości podlegającej podziałowi, jak i nieruchomości powstałych wskutek tego podziału jest identyczna. Oczywiste jest przy tym to, że powierzchnia działki stanowi istotny element, który uwzględnia się przy wycenie. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że wśród nieruchomości wskazanych jako podobne nie ma ani jednej, która w zakresie powierzchni zbliżona byłaby nawet do nieruchomości dzielonej. Największa z nieruchomości należących do materiału porównawczego jest nie tylko niemal dwukrotnie mniejsza od nieruchomości dzielonej, ale także o około 20 % mniejsza od większej z nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Nieruchomości uznane przez rzeczoznawcę za podobne zostały wybrane z rynku gminy T. i 4 gmin ościennych. Przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie wykonawcze nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości" (§ 26 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia). W związku z powyższym przyjmuje się, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 1 ustawy o samorządzie województwa - (por. np. wyroki NSA z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1739/13, z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12, z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 23/10). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzono wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Z wyceny, która stała się podstawą do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej skierowanej do skarżącej nie wynika, czy rzeczoznawca majątkowa wyczerpała możliwości wskazania nieruchomości podobnej w obrębie rynku lokalnego lub w razie potrzeby rynku regionalnego. Zatem dobór materiału porównawczego do wyceny został trafnie uznany przez sąd I instancji za wadliwy. Ocena taka w żadnej mierze nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, żaden z nich nie wyklucza bowiem oceny operatu majątkowego z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów prawa regulujących zasady sporządzania operatu. Jak wskazano wyżej, sąd trafnie zakwestionował ocenę tego dowodu dokonaną przez organy administracji, a zatem nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dokonana przez sąd ocena prawna znalazła swój wyraz w uzasadnieniu wyroku, odpowiadającym wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie był usprawiedliwiony także i zarzut naruszenia przez sąd I instancji tego przepisu. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane powołanym przepisem elementy, a przede wszystkim podstawę prawną i jej wyczerpujące wyjaśnienie. Także wskazania sądu I instancji co do dalszego postępowania, wprawdzie sformułowane są lapidarnie, lecz w kontekście wyrażonej w wyroku oceny operatu szacunkowego, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję - nie mogą budzić wątpliwości. Konieczne byłoby zatem dla rozstrzygnięcia sprawy sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który opierać się będzie na analizie cen prawidłowo wybranych działek podobnych do nieruchomości dzielonej i działek powstałych w wyniku podziału. Dopiero bowiem taki operat, odpowiadający wymogom ustawy i rozporządzenia wykonawczego umożliwiłby ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Dodać jednak należy, że ponownie rozpatrujące sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić okoliczność faktyczną jaką jest upływ czasu od dokonania podziału nieruchomości. Przepis art. 153 p.p.s.a. powołany wśród podstaw kasacyjnych dotyczy mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu sądu. Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie przepisu tego nie mógł naruszyć, gdyż rozpoznawał sprawę po raz pierwszy i nie pozostawał związany jakimkolwiek wcześniejszym orzeczeniem sądu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podstawy skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.