II SAB/Bk 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Z.G. Oddział Ł. w Ł. na bezczynność T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. do rozpoznania, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego P. Z. G. Oddział Ł. w Ł. z dnia [...] lipca 2015 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu i nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. na rzecz skarżącego P. Z. G. Oddział Ł. w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. (dalej: spółka) została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W czerwcu 2015 r. P. Z. G. Oddział Ł. w Ł. (dalej: wnioskodawca) zwrócił się drogą elektroniczną do spółki o wyrażenie zgody na przeprowadzenie audytu w prowadzonym przez spółkę Hotelu [...] w B. przy ul. H.. Wnioskodawca wniosek uzasadnił faktem korzystania przez spółkę z dotacji ze środków publicznych. Spółka, po wymianie z wnioskodawcą w drodze elektronicznej, uwag i spostrzeżeń, mailem z dnia 26 czerwca 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że nie jest zainteresowana przeprowadzeniem audytu. W odpowiedzi uzyskała informację (także w drodze elektronicznej), że wnioskodawca wystąpi do niej z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wnioskodawca pismem z dnia 8 lipca 2015 r. wystąpił do spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawionym w załącznikach (k. 5 – 8 akt sądowych). Z załączników tych wynika, że są to formularze, w których są postawione konkretne pytania dotyczące danych technicznych i oznaczeń budynku H. znajdującego się w B. przy ul. H., prowadzonego przez spółkę, zaś udzielenie odpowiedzi ma polegać na zaznaczeniu przy każdym pytaniu odpowiedzi "tak" lub "nie". Spółka do dnia 10 listopada 2015 r. nie udzieliła na powyższe pismo żadnej odpowiedzi. Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. wnioskodawca wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na bezczynność spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia 8 lipca 2015 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 8 lipca 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jego wniosek o udostepnienie informacji publicznej. Podmiot zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, spółka nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka nie ma zatem obowiązku udzielania odpowiedzi na postawione pytania, ani wydawania decyzji w oparciu o omawianą ustawę. Dalej spółka wskazała, że w przypadku uznania przez Sąd, że żądane informacje są informacjami publicznymi, należałoby uznać, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi oraz informacjami przeznaczonymi do ponownego wykorzystania. W związku z tym spółka nie ma obowiązku odpowiadania na te pytania, gdyż nie jest ona podmiotem, o którym mowa w art. 23a ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie spółki, strona skarżąca nie wykazała, że skutecznie złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej. Prowadzona korespondencja elektroniczna pochodziła od różnych osób i nie była opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym, a także za każdym razem koncentrowała się na różnych żądaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga na bezczynność jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zaś, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym miejscu zauważenia tylko wymaga, że wniosek złożony w trybie wskazanej ustawy, winien być rozpoznany nawet w sytuacji braku na nim czytelnego podpisu wnioskodawcy. Jak trafnie podniesiono w wyrokach NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi nawet w pełni być zidentyfikowana, tym bardziej, że nie musi wykazywać ani interesu faktycznego ani prawnego. Z tego względu, brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego wniosku. Za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 80/14). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony trojako. Po pierwsze, przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Po drugie, przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Po trzecie, poprzez odmowę udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, a zatem dla sytuacji określonych w drugim przypadku, organ odmawia udostępnienia informacji zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenia prawa materialnego - art. 16 u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kilku kwestii. Przede wszystkim, czy przedmiotowa spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, czy żądane przez skarżącego informacje można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, spółka była uprawniona do niepodjęcia żadnych czynności, nawet sprowadzających się do poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że nie zachodzą podstawy do udzielenia informacji. W tym miejscu zauważenia tylko wymaga, że korespondencja pomiędzy stronami w drodze elektronicznej, która się odbyła w czerwcu 2015 r., pozostaje poza wpływem na ocenę realizacji przez spółkę wniosku o udzielenie informacji publicznej żądanej w piśmie z dnia 8 lipca 2015 r. Do tego zaś wniosku, co pozostaje poza sporem, spółka nie odniosła się w żadnej formie. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna, gdyż spółka pozostaje w bezczynności. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy odpowiedź na przedstawione powyżej kwestie sporne należy zacząć od tego, że pod rządami omawianej ustawy, za bezczynność należy uznać również stan, gdy podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, nie reaguje na wniosek i pozostawia go bez rozpoznania. Niezależnie zatem od tego, czy w ocenie tego podmiotu, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, podmiot ten zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku, choćby w formie zwykłego pisma. Nie do zaakceptowania jest zaś sytuacja, gdy podmiot taki, po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. Dopiero bowiem reakcja organu uwalnia go od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 444/14). W stanie faktycznym niniejszej sprawy spółka pozostaje w bezczynności, bowiem nie odpowiedziała na wniosek z dnia 8 lipca 2015 r. Stanowisko jej wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uznanie. Niezależnie bowiem od tego, czy żądanych informacji nie potraktowała ona za informacje publiczne, czy też, że nie uznała się za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., winna w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformować wnioskodawcę na piśmie o zajętym stanowisku. Brak zaś wskazanego działania spowodował, że spółka nie zastosowała w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznała wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał T. J. B., B. i P. L. Sp. J. w B. do rozpoznania, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2015 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując spółkę do rozpoznania wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać spółce podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Powyższe oznacza, że Sąd pozostawia bez rozstrzygnięcia kwestie, czy spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz, czy żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedzi na powyższe pytania musi sobie udzielić sama spółka i w zależności od przyjętego stanowiska, zobowiązana będzie rozpoznać wniosek w jednym ze sposobów wskazanych powyżej. Zajęcie przez Sąd stanowiska w omawianych kwestiach, na obecnym etapie postępowania, determinowałoby już po stronie spółki obowiązek podjęcia konkretnej czynności lub wydania stosownej decyzji, a Sąd nie jest do tego uprawniony. Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu spółki lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia spółce, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny. Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.