I OSK 944/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 831/15 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wyższej Szkoły [...] w P. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 831/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem kontroli było ostateczne postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P., utrzymujące w mocy postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., Nr 1619, ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). Egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym wynikał z wydanej przez Inspektora Pracy decyzji wskazanej w punktach 1-3 nakazu z [...] września 2014 r. nr rej. [...], zobowiązującego skarżącą jako pracodawcę do wypłacenia jej pracownikom określonych w nakazie należności. Z brzmienia powołanego wyżej art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (art. 1 u.p.e.a.). Kwotowe granice grzywny w celu przymuszenia, nakładanej przez organ egzekucyjny, określone zostały w art. 121 § 2-5 u.p.e.a. Zgodnie z art. 121 § 2 wysokość nałożonej grzywny nie mogła przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty 50.000 zł. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wysokość grzywny powinna zależeć od "uzasadnionego uznania" organu egzekucyjnego, który nakładając ją powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy. Innymi słowy organ ma wykazać, że nakładając grzywnę działał racjonalnie (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., I OSK 530/06). W sytuacji, kiedy ustawodawca uznaniu organu pozostawił ustalenie wysokości grzywny, ograniczając ją jedynie górną granicą, to aby nie narazić się na zarzut dowolności organ musi wykazać, że nałożona na zobowiązanego grzywna w takiej a nie innej wysokości, jest w warunkach rozpoznawanej sprawy niezbędna do przymuszenia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Wykazanie, że nałożona na zobowiązanego grzywna jest odpowiednia ma miejsce w uzasadnieniu postanowienia o jej nałożeniu. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ II instancji nie przedstawił, czym kierował się utrzymując w mocy postanowienie Inspektora Pracy o wymierzeniu skarżącej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł, w sytuacji, gdy w zażaleniu na to postanowienie skarżąca przedstawiła okoliczności nakazujące rozważyć możliwość sprostania temu obowiązkowi. Co prawda, z art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, jednakże nie zwalnia to z obowiązku wykazania, że grzywna ustalona w takiej wysokości jest niezbędna do tego, aby przymusiła zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu. Inspektor Pracy jako organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien zatem mieć na uwadze nie tylko treść wydanego przez siebie nakazu, ale także wszystkie okoliczności, które przesądziły o przyjęciu takiej, a nie innej kwoty grzywny. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, co wynika wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a. Postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Takim niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zarówno stan finansowy zobowiązanego, jak i stan prawny w jakim skarżąca się znalazła. Brak dokładnego wyjaśnienia tej sytuacji uzasadniał zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Okręgowego Inspektora Pracy było rozważenie możliwości oraz celowości zastosowania środka egzekucyjnego jakim jest grzywna nałożona przez organ I instancji. Organ zobowiązany był zweryfikować podnoszone w zażaleniu argumenty. Grzywna z art. 119 u.p.e.a. jest bowiem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Organ II instancji uznał jedynie, że grzywnę zastosowano zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy w P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o jego zmianę i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 7 § 2 oraz art. 122 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez przyjęcie, że: - organ II instancji nie przedstawił, czym się kierował utrzymując w mocy postanowienie inspektora pracy o wymierzeniu skarżącej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000 zł w sytuacji, gdy w zażaleniu na to postanowienie skarżąca przedstawiła okoliczności nakazujące rozważyć możliwość sprostania temu obowiązkowi, - w toku postępowania nie wyjaśniono przesłanek, jakimi kierował się organ egzekucyjny przy ustalaniu wysokości grzywny, co oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu, - w toku postępowania nie wykazano, że zastosowany środek egzekucyjny jest jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanej, - organ egzekucyjny nie dostosował wysokości grzywny do kondycji finansowej skarżącej, - organ II instancji nie ocenił aktualnej na dzień orzekania sytuacji finansowej skarżącej, a tym samym nie zbadał czy nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując oceny zastosowania przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia organ wziął pod uwagę szereg przesłanek wskazanych w uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2015 r., nr rej. [...]. Do przesłanek tych należały: - wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami, tj. 242.278,64 zł netto, z czego do wypłaty pozostała, po niemal roku od wydania egzekwowanej decyzji i niemal półtora roku od faktycznej wymagalności wynagrodzenia za pracę objętego egzekwowanym decyzjami, łącznie kwota 110.118,29 zł netto; - liczba pracowników, na rzecz których pracodawca nie wypłacił świadczeń ze stosunku pracy, do wypłaty których był zobowiązany; - długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i wypłacił pracownikom przysługujących im świadczeń; - fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi zgodnie z art. 94 pkt 5 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy, którego realizacja jest objęta szczególną ochroną z art. 84-91 Kodeksu pracy; - okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin; - fakt, że egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa; - okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana; - stopniowa realizacja przez zobowiązaną obowiązków określonych w egzekwowanych decyzjach. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że okoliczności związane z problemami finansowymi, z jakimi aktualnie zmaga się zobowiązana, nie stanowią przesłanki determinującej ocenę, czy nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Ponadto, w uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2015 r., Okręgowy Inspektor Pracy w P. wskazał, że nawet w sytuacji, gdy pracodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, pracownicy nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy pracownicy nie ponoszą ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 3 czerwca 1998 r., I PKN 49/98. Zatem niewykonanie ostatecznej decyzji inspektora pracy nakazującej wypłatę tychże świadczeń, brakiem pozytywnych wyników finansowych jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa pracy. Organ II instancji nie pominął przedmiotowych okoliczności, lecz wskazał, że ich znaczenie dla prowadzonego postępowania nie jest decydujące. Okręgowy Inspektor Pracy w P. wskazał na przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Grzywna ta nie ma charakteru kary i jej zastosowanie nie zmierza do ukarania zobowiązanego, lecz do przymuszenia do realizacji egzekwowanego obowiązku. Z tego względu okoliczności przytoczone przez zobowiązaną w zażaleniu, związane z sytuacją gospodarczą oraz możliwościami finansowymi, nie mogą stanowić dla organu II instancji podstaw do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Istotny dla możliwości określenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł jest fakt, że grzywna ta nie ma charakteru kary nakładanej na pracodawcę w trybie ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 395 z późn. zm.), lecz jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w oparciu o przepisy u.p.e.a. i kwestia winy czy złej woli nie ma w przedmiotowym postępowaniu znaczenia. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania, w ramach rozpatrywania kolejnych środków przeciwegzekucyjnych składanych przez zobowiązaną organy Państwowej Inspekcji Pracy wielokrotnie wskazywały, że okoliczności związane z trudną sytuacją zobowiązanej są jedną z wielu przesłanek, które w toku postępowania zostały wzięte pod uwagę. Poza wskazanymi okolicznościami były to: wysokość świadczeń ze stosunku pracy objętych egzekwowanymi decyzjami; liczba pracowników, na rzecz których pracodawca nie wypłacił świadczeń ze stosunku pracy, a do wypłaty których był zobowiązany; długość okresu, w jakim pracodawca nie wykonał podlegających wykonaniu decyzji inspektora pracy i wypłacił pracownikom przysługujących im świadczeń; fakt, że prawidłowe i terminowe wypłacanie świadczeń ze stosunku pracy stanowi podstawowy obowiązek pracodawcy wynikający ze stosunku pracy; okoliczność, że należne świadczenia ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin; fakt, że egzekwowany obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa; stopniowa realizacja przez zobowiązaną obowiązków określonych w egzekwowanych decyzjach. Wskazano również, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2015 r., Okręgowy Inspektor Pracy w P. odniósł się do okoliczności związanych z celowością i zasadnością zastosowanej grzywny w celu przymuszenia. Podkreślił w nim, że w myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty 50.000,00 zł. W przypadku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. wobec Wyższej Szkoły [...] w P. grzywna w celu przymuszenia wyniosła 30.000,00 zł, a więc wymierzona została w środkowej części zakresu wyznaczonego przez u.p.e.a. Należy mieć również na uwadze, że w art. 121 § 2 u.p.e.a. ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04). Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w P. organ egzekucyjny (inspektor pracy) wyznaczył wysokość grzywny w myśl zasad racjonalnego działania i niezbędności. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że możliwość zakwestionowania zastosowanego środka egzekucyjnego pod kątem jego ewentualnej nadmiernej uciążliwości może nastąpić w trybie wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie w trybie złożenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu danego środka egzekucyjnego. W przedmiotowym postępowaniu kwestia nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego została podniesiona (zgodnie z art. 33 pkt 8 u.p.e.a.) przez zobowiązaną w zarzutach z 14 lipca 2015 r. Kwestia ta została zbadana przez organ egzekucyjny w ramach badania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a wyniki przedmiotowego badania zostały ujęte w postanowienia organu egzekucyjnego z [...] sierpnia 2015 r., nr rej. [...], w sprawie rozpoznania zarzutów. Na postanowienie to zobowiązana wniosła zażalenie, w związku z czym kwestia nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego była ponownie badana przez Okręgowego Inspektora Pracy w P., a wyniki przedmiotowego badania zostały ujęte w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2015 r., nr rej. [...]. Tym samym przedmiotowa kwestia, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopatrzył się nieprawidłowości, była – zgodnie z obowiązującymi przepisami – badana w ramach odrębnego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wyższa Szkoła [...] w P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są trafne. Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma, zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Jeżeli ocena ta mieści się w granicach racjonalnego działania, to nie można organowi zarzucić, że naruszył granice uznania administracyjnego. Nie można też wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego z treści art. 121 u.p.e.a. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Nietrafnie zatem Sąd I instancji zarzucił Okręgowemu Inspektorowi Pracy w P., że nie dokonał oceny możliwości finansowej Wyższej Szkoły [...] w P., przez co nie jest wiadomym, czym kierował się ustalając wysokość grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ ustalając wysokość grzywny nałożonej na zobowiązaną nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadnia oddalenie skargi Wyższej Szkoły [...] w P. Co więcej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obu instancji należycie uzasadniły swoje postanowienia. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miały bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustaliły wysokość grzywny w środowych granicach przysługujących im możliwości. Nadto kierowały się wysokością świadczeń należnych byłym pracownikom oraz tym, z jakiego tytułu były to należności. Wynikały one ze stosunku pracy, a zatem były podstawowymi należnościami, jakie przysługują pracownikowi ze stosunku pracy, i które powinny być wypłacane w pierwszej kolejności. Zatem, organy administracji obu instancji miały na uwadze zarówno sytuację faktyczną i prawną byłych pracowników Wyższej Szkoły [...] w P., jak również rodzaj należności im przysługującej, a także trudną sytuację finansową zobowiązanej, o czym świadczy wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Z tych względów, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.