II OSK 922/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. M. [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 497/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. M. [...] w Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla pkt 1 decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. M. [...] w Z. kwotę 1467 zł (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 497/15 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "L." przy ul. M. ... w Z. na decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 23 marca 2015 r. nr ... w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 13 marca 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa "L." przy ul. M. ... w Z. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej w skrócie "PINB") o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku znajdującym się w Z. przy ul. R. ..., a polegających na wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianach konstrukcyjnych budynku bez pozwolenia. PINB przeprowadził czynności wyjaśniające ustalając, że na działce nr ... prowadzone były roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku i wymianie stolarki okiennej oraz drzwiowej, jak również wykonaniu nowych ścian działowych. Inwestor okazał zaświadczenie Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Z. z 8 lutego 2007 r. o przyjęciu zgłoszenia z 30 stycznia 2007 r. dotyczącego remontu budynku przy ul. M. polegającego na wymianie pokrycia dachowego, wymianie okien, drzwi, ocieplenia budynku na działce nr ... w Z. oraz decyzję nr ... Starosty Z. znak ... z 14 sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego na budynek usługowo – mieszkalny położonego na działce nr ... przy ul. R. w Z.. Organ ustalił również, że inwestor nie przedłożył zawiadomienia o rozpoczęciu robót ani dziennika budowy. Postanowieniem nr ... z dnia 9 maja 2014 r. znak ..., PINB w Z. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane na działce nr ... z uwagi na prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, dokonać niezbędnych zabezpieczeń obiektu oraz przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Następnie postanowieniem nr ... z dnia 1 czerwca 2014 r. PINB w Z. na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej inwentaryzacji powykonawczej dla prowadzonej inwestycji. W dniu 1 lipca 2014 r. inwestor uzupełnił ww. dokumentację. Z treści przedłożonej "oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dla inwestycji: zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny" wynika, że stwierdzono odstępstwa w postaci: wykonania niwelacji terenu (odsłonięcie ścian fundamentowych) do głębokości ok. 1,4 m (roboty te spowodowały, że kondygnacja piwniczna stała się kondygnacją parterową), dokonano adaptacji pomieszczeń piwnic na pomieszczenia usługowo - mieszkalne, wybudowano ścianki działowe wydzielając ww. pomieszczenia - 13 szt., w miejscu okna 240/80 wykonano główne wejście do budynku prowadzące na klatkę schodową, wydzielono klatkę schodową i wykonano schody żelbetowe monolityczne, poszerzono dziesięć otworów okiennych, w miejscach istniejących okien wykonano otwory drzwiowe (ściany zewnętrzne), natomiast nie wykonano projektowanych wejść do budynku (elewacja zachodnia i północna), dokonano zmiany w usytuowaniu ścianek działowych w pomieszczeniach usługowo - mieszkalnych, wykonano klatkę schodową (piwnica - parter), wydzielono dwa lokale usługowo - mieszkalne oraz wykonano komunikację w części nieobjętej pozwoleniem na budowę (lokale te posiadają otwory okienne w granicy działki - granica działki przebiega po ścianie budynku), poszerzono otwory okienne, w ścianach zewnętrznych wykonano drzwi balkonowe. Decyzją nr ... z dnia 4 lipca 2014 r. PINB w Z. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych oraz przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 15 września 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 4 sierpnia 2014 r. złożyła Spółka B. Sp. z o.o. W wyniku rozpoznania tego odwołania S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie WINB) decyzją z dnia 24 września 2014 r. znak ... uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, że z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 8 lutego 2007 r. wynika, że inwestor wykonał remont budynku przy ul. M. w Z. polegający na wymianie pokrycia dachowego, wymianie okien, drzwi oraz ocieplenia budynku położonego na działce nr ... w Z., co zdaniem organu pozwala domniemywać, że w dacie dokonywania zgłoszenia ww. otwory okienne w obiekcie już istniały. Natomiast decyzja nr ... Starosty Z., udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego na budynek usługowo - mieszkalnego, wydana została w dniu 14 sierpnia 2014 r. Z akt sprawy nie wynika, kiedy wykonano roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ani też czy były one zgodne z tymże zgłoszeniem. Zdaniem WINB organ ponadto nie ustalił, czy przedmiotowy obiekt został wykonany legalnie i co przewidywała zatwierdzona dokumentacja projektowa. Ustalenia wymagał także przebieg granicy między działkami, w szczególności ustalenie czy w dacie budowy obiektu wraz z otworami okiennymi, posadowiony był w granicy oraz czy na przestrzeni lat zmieniał się jej przebieg (np. w wyniku podziału czy scalenia działek). WINB jednocześnie wskazał, że jeżeli się okaże, że sporne otwory okienne i drzwiowe znajdują się aktualnie w granicy działki, lecz w dacie ich wykonania tych granic nie naruszały, postępowanie w zakresie legalności ich wykonania uznać będzie należy za bezprzedmiotowe. Kwestia ta nie wyklucza wszczęcia ewentualnego postępowania w przedmiocie stanu technicznego obiektu w zakresie ewentualnego naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB w Z. decyzją z dnia 25 lutego 2015 r. nr ... znak ..., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał w ścianie północno - wschodniej w części parteru i piętra zamurować otwory okienne i drzwiowe oraz otwory w ścianie północno – zachodniej w części parteru i piętra wyznaczając termin na ich wykonanie do dnia 30 kwietnia 2015 r. oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z instalacjami wewnętrznymi i uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr ... na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. znak ... z dnia 10 marca 2014 r. uległa podziałowi na działki nr ... i ..., a granice działek na długości od 12,05 - 13,15 m ustalono po ścianach budynku w którym znajdowały się otwory okienne. Po tym czasie otwory okienne znajdujące się w budynku zostały częściowo zamurowane, zastawione bądź zmieniono ich wielkość. Na podstawie oświadczeń strony oraz przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że pomimo wstrzymania wykonywanych robót budowlanych w budynku, inwestor w okresie między 9 maja 2014 r. a 4 grudnia 2014 r. wykonał instalację elektryczną wraz z rozdzielnią, wymurował ścianki działowe w jednym z pomieszczeń i wykonał tynk akrylowy na wyższej kondygnacji budynku oraz zamontował bariery ochronne. Organ wskazał również, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany najprawdopodobniej w 1976 r. jako ośrodek OHP z internatem, stołówką, zapleczem i łącznikiem. Pomimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie przyjął, że przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Stwierdził, że na podstawie archiwalnej dokumentacji projektowej należało przyjąć, że w łączniku (przewiązce) znajdowały się otwory okienne prawdopodobnie o wymiarach 2,20 m x 2,0 m, co zostało również potwierdzone w kserokopii operatu szacunkowego z 1996 r. przedłożonego przez stronę postępowania. Organ wskazał również na archiwalną dokumentację zdjęciową, która przedstawia stan przed dociepleniem dokonanym na podstawie zgłoszenia z dnia 30 stycznia 2007 r. oraz po dociepleniu. Stwierdził, że w dacie realizacji przedmiotowego budynku zarówno sam obiekt jak i sporne otwory okienne nie naruszały granic działek. W 2013 r. na podstawie decyzji Nr ... z dnia 14 sierpnia 2013 r. inwestor przystąpił do robót budowlanych z zamiarem inwestycyjnym polegającym na zmianie sposobu użytkowania części budynku usługowego na budynek usługowo - mieszkalny. Sporządzone opracowanie projektowe nie opiewało na wykonanie robót budowlanych w części budynku zwanej przewiązką – łącznikiem, niemniej inwestor odstąpił od zatwierdzonego opracowania i poszerzył zakres robót budowlanych o wskazaną przewiązkę, podczas których również odtworzył otwory okienne jak również wykonał nowe nieistniejące pierwotnie drzwi balkonowe. Dlatego wykonanie otworu okiennego uprzednio zamurowanego, zastawionego i wykonanie nowego otworu drzwiowego stanowi przebudowę budynku, której wykonanie w ścianie budynku usytuowanej w granicy jest niedopuszczalne, bowiem narusza obowiązujące przepisy § 12 i § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego zdaniem organu zasadnym było nałożenie na inwestora zarówno obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, jak i obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka B. Sp. z o.o. WINB w K. decyzją z dnia 23 marca 2015 r. znak: ... działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku zamurowania 4 otworów okiennych i 2 drzwiowych w ścianie północno - wschodniej w części parteru i piętra oraz 1 otworu okiennego o wymiarach 170 x 50 w ścianie północno - zachodniej w części parteru oraz zamurowania 4 otworów okiennych w części piętra, a także w części dotyczącej objęcia projektem budowlanym zamiennym instalacji wewnętrznych i w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Nadto utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, tj. w zakresie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (z wyłączeniem instalacji wewnętrznych), nałożonego na spółkę B. Sp. z o.o. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu w zakresie kwalifikacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej spornej inwestycji uznać należy za prawidłowe. Inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wykonanie niwelacji terenu (jako zmiany zagospodarowania terenu), adaptację pomieszczeń piwnic na pomieszczenia usługowo - mieszkalne (jako zmiana sposobu użytkowania), wykonanie klatki schodowej (jako zmiana parametrów techniczno-użytkowych), co uzasadniało wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, a następnie nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast powodem, dla którego WINB uchylił zaskarżaną decyzję w części obejmującej nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, która obejmować miała instalacje wewnętrzne był fakt, że nakładając ten obowiązek PINB w Z. de facto wykroczył poza przedmiot projektu budowlanego pierwotnego, którego treść nie obejmowała ewentualnych przeróbek instalacji. Treść projektu budowlanego zamiennego uwarunkowana jest zmianami jakich dopuścił się inwestor, w ramach inwestycji prowadzonej w oparciu o projekt budowlany pierwotny. Organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę nr ... Starosty Z. z dnia 14 sierpnia 2013 r. dotyczące zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowego na budynek usługowo – mieszkalny nie dotyczyło spornej przewiązki budynku. Zatem przedmiot postępowania determinuje zakres opracowania zatwierdzonego projektu, który nie obejmował wcześniej legalnie zgłoszonych robót. W odrębnym postępowaniu PINB w Z. winien przeanalizować, czy wymianę stolarki okiennej i drzwiowej wykonano w okresie obowiązywania zgłoszenia, czy po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Podkreślił jednocześnie, że wymiana stolarki okiennej i drzwiowej co do zasady nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia ani dokonania zgłoszenia w zakresie, w jakim stanowi ona realizację uprawnienia inwestora do zwykłego korzystania z rzeczy. Niemniej jednak nie dotyczy to sytuacji zmiany wymiarów i konstrukcji pierwotnie istniejącego otworu okiennego. Realizacja robót polegających na wymianie stolarki okiennej z jednoczesną zmianą rozmiarów otworów okiennych, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bądź też przebudowę o której mowa w art. 3 pkt 7a tej ustawy. Wydanie w niniejszym postępowaniu nakazu zamurowania otworów okiennych i drzwiowych oraz objęcie postępowaniem inwestycji, która nie była objęta wspomnianym wyżej pozwoleniem na budowę nr ..., potraktować należało jako niedopuszczalne rozszerzenie przedmiotu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "L." zarzucając: - naruszenie § 2, § 12 oraz § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuzasadnione domniemanie, że w dacie dokonania zgłoszenia robót, których dotyczy postępowanie, otwory okienne, które organ pierwszej instancji kazał zamurować już istniały, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że otworów tych nie było; - naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 36 a ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonane przez inwestora są w niniejszym przypadku nieistotne, wobec czego nie istnieje potrzeba przedłożenia przez niego projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy w rzeczywistości charakterystyczne parametry obiektu w ich rezultacie uległy zmianie; - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu pierwszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia obowiązującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skargi poza sporem pozostaje fakt, że inwestor w trakcie wykonywanych robót budowlanych w oparciu o decyzję Starosty Z. z dnia 14 sierpnia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, czego konsekwencją było nałożenie na niego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikowały ujawnione odstępstwa jako istotne, należycie argumentując przyjęte w tym zakresie stanowisko. Sporna pozostaje kwestia, czy możliwe było objęcie projektem zamiennym robót nie objętych projektem pierwotnym. Projekt zamienny winien zawierać. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać już wykonane roboty budowlane, a więc w tym zakresie winien odpowiadać pojęciu inwentaryzacji. Ponadto z funkcji regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409, z późn. zm.) polegającej na doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wynika, że projekt zamienny powinien zawierać przedstawienie robót budowlanych, które należy wykonać aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien odpowiadać projektowi budowlanemu - odpowiednio do zakresu zmian. Z tego wynika, że to w jakim zakresie projekt budowlany zamienny będzie musiał spełniać wymogi projektu budowlanego zależy od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor, czyli jak dalece odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 747/10, opub. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, że projekt zamienny nie może wykraczać poza przedmiot projektu budowlanego pierwotnego, który w niniejszej sprawie nie obejmował swoim zakresem prac w zakresie instalacji wewnętrznych. Treść projektu zamiennego uwarunkowana jest zmianami jakich dopuścił się inwestor w zakresie realizacji inwestycji prowadzonej w oparciu o projekt pierwotny. Dlatego prawidłowo WINB uchylił zaskarżoną decyzję w tej części, utrzymując jednocześnie w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w pozostałym zakresie. Zasadnym było uchylenie i umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym wykonania robót budowlanych w stosunku do tej części budynku, która nie była objęta postępowaniem legalizacyjnym. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie legalizacyjne dotyczyło odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją Starosty Z. z dnia 14 sierpnia 2013 r., która to decyzja udzielała inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tylko części budynku i nie dotyczyła spornego łącznika oraz znajdujących się tam otworów okiennych. Słusznie wskazał WINB, że kwestie związane z otworami okiennym w łączniku powinny być rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu w ramach którego w pierwszej kolejności należy dokonać ustaleń jaki była zakres prac wykonanych w oparciu o zgłoszenie z 2007 r. aby prawidłowo zakwalifikować aktualnie wykonane prace w tej części budynku i wszcząć właściwy w stosunku do nich tryb postępowania. Umorzenie przez organ odwoławczy postępowania w tym zakresie nie wywołuje skutków w postaci res iudicata, bowiem skutki tej decyzji mają charakter wyłącznie procesowy i nie kształtują stosunku materialnoprawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że są one co najmniej przedwczesne, bowiem dotyczą kwestii, które jak już wyżej wskazano, powinny być przedmiotem odrębnego postępowania. Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji gdy otwory okienne oraz drzwiowe w dacie ich wykonania nie naruszały przepisów technicznych, to po zmianie przebiegu granic nieruchomości na której zlokalizowany jest budynek, nie można skutecznie zarzucać niezgodności ich usytuowania z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Przepisy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". Dopiero po stwierdzeniu, że przeprowadzone roboty budowlane obejmujące sporne otwory okienne stanowiły przebudowę, możliwe będzie zastosowanie przepisów tego rozporządzenia. Kwestia pozostawienia otworów okiennych w ścianie leżącej w granicy działki powinna zostać wzięta pod uwagę przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z dnia 10 marca 2014 r. zatwierdzającej podział działki nr ... na działki o nr ... i .... Sąd analizując postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), w szczególności w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, również uzasadnienie decyzji WINB zawiera wszystkie niezbędne elementy, które wynikają z treści art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa "L." w Z. zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegająca na bezpodstawnym uznaniu, że z tego, że projekt zamienny nie może wykraczać poza przedmiot projektu budowlanego pierwotnego, który w niniejszej sprawie nie obejmował swoim zakresem prac w zakresie instalacji wewnętrznych oraz, że treść projektu zamiennego uwarunkowana jest zmianami jakich dopuścił się inwestor w zakresie realizacji inwestycji wynika konieczność uchylenia i umorzenia postępowania w zakresie nie objętym projektem budowlanym pierwotnym podczas, gdy na podstawie wskazanego wyżej przepisu nie sposób dojść do takiego wniosku, zaś z okoliczności sprawy i zasad ekonomii procesowej wynika, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji WINB i utrzymanie w mocy decyzji PINB; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na bezpodstawnej odmowie uchylenia decyzji WINB z dnia 23 marca 2015 r. (Nr ...) mimo dokonanej w niej przez ten organ błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego skutkującej bezpodstawnym uchyleniem decyzji PINB nr ... z dnia 25 lutego 2015 r. w części wskazanej w decyzji organu odwoławczego; 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i 1 K.p.a., polegające na odmowie uchylenia decyzji z dnia 23 marca 2015 r. (nr ...) mimo, że wydana została ona przez WINB z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów K.p.a., organ ten bowiem wskutek naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegającym na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 i 1 K.p.a. uchylając decyzję PINB nr ... z dnia 25 lutego 2015 r. w części dotyczącej obowiązku zamurowania 4 otworów okiennych i 2 drzwiowych w ścianie północno-wschodniej w części parteru i piętra oraz 1 otworu okiennego o wymiarach 170 x 50 w ścianie północno-zachodniej w części parteru oraz zamurowania 4 otworów okiennych w części piętra, a także w części dotyczącej objęcia projektem budowlanym zamiennym instalacji wewnętrznych oraz w tym zakresie umarzającej postępowanie mimo, że nie miał ku temu żadnych podstaw. W oparciu o powyższe skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szereg argumentów, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i 1 K.p.a. polegający na braku uchylenia decyzji organu drugiej instancji z dnia 23 marca 2015 r. Decyzja organu drugiej instancji składa się z dwóch rozstrzygnięć, z których w punkcie pierwszym S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej obowiązek zamurowania wymienionych w decyzji otworów w ścianie północno-wschodniej i północno-zachodniej tzw. przewiązki nie objętej pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych (w zakresie obejmującym zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny) z 14 sierpnia 2013 r. nr ... i w tym zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie. Natomiast w punkcie drugim S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i punkt ten dotyczył nałożonego na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego celem doprowadzenia robót objętych pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega wątpliwości, że inwestor zakresem robót budowlanych na działce nr ... (obecnie nr ...) objął budynek w kształceni litery "L". Jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr ... stanowiącym część projektu budowlanego, nie cały ten budynek został objęty pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych z 14 sierpnia 2013 r. nr ..., ale jedynie jego część stanowiąca fragment "łącznika" lub "przewiązki". Owy "łącznik" jedynie w ok. 1/3 został objęty pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. Potwierdza to zarówno znajdujący się w aktach projekt budowlany (w szczególności rysunki nr 2a-14a projektu budowlanego) jak i projekt budowlany zamienny sporządzony w marcu 2015 r. zalegający w aktach sprawy. Kwestia ta nie była sporna w sprawie. Jak wynika z akt sprawy PINB podjął czynności na skutek zawiadomienia pochodzącego od Wspólnoty Mieszkaniowej "L." informującego, że w zakresie tej części budynku usytuowanego na działce nr ... która nie została objęta pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 14 sierpnia 2013 r., inwestor przystąpił do wykonywania robót polegających na realizacji otworów okiennych i drzwiowych w ścianach budynku, które to ściany są usytuowane na działce w ten sposób, że znajdują się w granicy działki (akta administracyjne sprawy, karta nr 1). Obrazuje to materiał dowodowy zgromadzony w trakcie oględzin, w tym oględzin z 25 kwietnia 2014 r. Nie stanowiło naruszenia prawa, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, objęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w zakresie zarówno oceny legalności wykonywanych robót budowlanych objętych pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. jak i tych robót, które nie były objęte tym pozwoleniem, a które dotyczyły wykonania otworów w ścianach części budynku znajdujących się w granicy działki. Takie postępowanie organu administracji w okolicznościach tej sprawy - w której inwestor zwiększył zakres robót budowlanych w stosunku do wydanego pozwolenia z 14 sierpnia 2013 r. – mogło objąć jednym postępowaniem całość robót budowlanych, aczkolwiek z wyraźnym rozróżnieniem w wydawanych decyzjach na zakres objęty oceną legalności robót w zakresie udzielonego pozwolenia oraz poza tym zakresem, nie było niezgodne z prawem. Prowadzenie jednym postępowaniem kilku spraw nie oznacza, że nie można wydawać odrębnych decyzji. Dzięki tak prowadzonemu postępowaniu organ pierwszej instancji gromadził materiał dowodowy dotyczący całości inwestycji. Sąd w zaskarżonym wyroku niezasadne przyjął, że organy administracyjne powinny prowadzić postępowanie w tej sprawie jedynie skierowane na ocenę istnienia odstępstw inwestora od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 14 sierpnia 2013 r. Tym samym Sąd uznał, że skoro część budynku inwestora nie była objęta pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r., to w ogóle roboty budowlane wykonywane w tej części nie mogły być objęte zakresem rozpoznania w tak wszczętym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji potwierdził stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotem tej sprawy jest jedynie ocena istotności odstępstw do pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z 14 sierpnia 2013 r. To stanowisko w okolicznościach tej sprawy jest nieprawidłowe. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że od samego początku postępowanie w tej sprawie obejmowało także roboty budowlane wykonane w tej części budynku, która nie była objęta pozwolenie na wykonanie robót z 14 sierpnia 2013 r. W istocie tego dotyczyła informacja skierowana przez Wspólnotę Mieszkaniowa do organu pierwszej instancji i w tym zakresie organ ten prowadził czynności dowodowe. Organ pierwszej instancji ustalając, że inwestor dopuścił się także odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. powinien odrębnie rozstrzygać w przedmiocie postępowania naprawczego dotyczącego odstępstw od pozwolenia z 14 sierpnia 2013 r. i odrębnie w zakresie robót nie objętych tym pozwoleniem. Takie rozstrzygniecie wydał organ pierwszej instancji, co wprost wynika z decyzji PINB z 25 lutego 2015 r. nr ... w której odrębnie nakazano wykonanie określonych robót budowlanych w części nie objętej pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. i odrębnie nałożono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Tym samym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w ten sposób, że nie uznał za wadę decyzji organu drugiej instancji pominięcie zgromadzonego w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. materiału dowodowego wskazującego na roboty budowlane prowadzone przez inwestora w części nie objętej pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł sprzeczności w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji WINB z 23 marca 2015 r. znak: .... Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim organ ten nałożył obowiązki na inwestora związane z wykonanymi robotami budowlanymi w części budynku nie objętego pozwoleniem na wykonanie robót z 14 sierpnia 2013 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie. Jak wynika z części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, które w całości zaakceptował także Sąd pierwszej instancji, przyczyną (przesłanką) umorzenia miało być wyjście organu poza przedmiot sprawy. Tymczasem, czego Sąd pierwszej instancji nie zauważył, a powinien to uwzględnić, ten sam organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny robót budowlanych wykonanych przez inwestora w zakresie części budynku nie objętego pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. stwierdzając, że inwestor w zakresie tych robót dokonał zgłoszenia w 2007 r., a sama wymiana stolarki okiennej i drzwiowej nie stanowi robót objętych zgłoszeniem. Następnie organ odwoławczy wywiódł że skoro zgłoszenie z 2007 r. obejmowało wymianę okien i drzwi w budynku przy ul. M. w Z. to oznacza, że owe okna i drzwi istniały w tej części budynku, która nie została objęta pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. i na tą okoliczność przywołał dokumenty przedłożone przez pełnomocnika jednej ze stron z 2 października 2014 r. mające w sposób wiarygodny rozstrzygnąć, że ten fragment budynku (nie objęty pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r.) posiadał otwory okienne i drzwiowe w 1996 r. i 1999 r. Oznacza to, że w istocie organ odwoławczy umarzając postępowanie dokonał merytorycznej oceny zasadności nałożenia na inwestora obowiązków, które znalazły się w decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie, co trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji naruszył w istotnym zakresie przepisy postępowania, ponieważ nie dostrzegł, że organ odwoławczy prowadzi ustalenia merytoryczne co do wykonanych otworów w ścianach tzw. łącznika nie objętego pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. mimo, że umarza postępowanie co do tego zakresu. Umorzenie postępowania oznacza, że dana sprawa jest poza zakresem rozstrzygania przez organy administracyjne, co także ma skutek w tym, że organowi nie wolno wówczas w zakresie owego umorzenia dokonywać rozstrzygnięć merytorycznych. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, czy zgromadzony w aktach materiał dowodowy pozwalał na częściowe umorzenie postępowania (w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji organu odwoławczego). Z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika nakaz zgromadzone w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a z art. 80 K.p.a. wynika obowiązek oceny przez organ administracyjny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi poważne wątpliwości dokonanie oceny legalności wykonania robót budowlanych w tzw. łączniku (części budynku nie objętego pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r.). Wątpliwości te wynikają stąd, że dowody, na których oparł się organ odwoławczy nie potwierdzają stanowiska tego organu. Zgłoszenie z daty 8 lutego 2007 r. obejmujące wymianę okien i drzwi dotyczy całego budynku na działce nr ... i z treści tego zgłoszenia w żaden sposób nie można uznać, że obejmowało ono jedynie fragment budynku stanowiący owy "łącznik". Także z dokumentów przedłożonych przy piśmie z dnia 2 października 2014 r. a stanowiących kopie akt spraw cywilnych o podanych sygnaturach nie wynika, aby w tym fragmencie łącznika (określanego w tych aktach jako segment "B") który nie był objęty pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. były jakiekolwiek otwory okienne lub drzwiowe. Co istotne, mimo że strona miała kopie tych akt, to nie przedłożyła żadnego np. rysunku obrazującego, gdzie były umieszczone owe otwory. Jak zaś wynika z akt sprawy pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 14 sierpnia 2013 r. objęło tylko część owego łącznika i nie ma żadnej pewności, czy owe otwory okienne i drzwiowe wymienione w sprawach cywilnych prowadzonych w latach 90-tych XX wieku nie obejmowały tylko tych otworów, które znajdowały się we fragmentach ścian nie będących obecnie granicami działek. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na uchybienia, jakim dopuścił się w tej sprawie Sąd pierwszej instancji który mając obowiązek dokonania oceny całościowo sprawy niezależnie od zarzutów skargi, jedynie częściowo (fragmentarycznie) ten obowiązek wykonał. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była również ocena, czy argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji dotycząca legalności wykonanych otworów w części budynku (nie objętego pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r.) znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Co istotne, organ odwoławczy w ogóle nie ocenił dowodów w postaci zeznań świadków czy materiału zdjęciowego zalegającego w aktach sprawy, z których wynika, że ściany tej części łącznika, która nie została objęta pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. nie miały żadnych otworów drzwiowych i okiennych przed ich wykonaniem w latach 2013-2014. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegająca na bezpodstawnym uznaniu, że skoro projekt zamienny nie może wykraczać poza przedmiot projektu budowlanego pierwotnego, to obowiązkiem organu było umorzenie postępowania w zakresie tych robót budowlanych, które inwestor wykonał poza zakresem pierwotnego projektu budowlanego. Art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego umożliwia rozstrzyganie jedynie w przypadku i w zakresie istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tym samym art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy został wprost powiązany z robotami budowlanymi wykonywanymi (z istotnymi odstępstwami) od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie naruszył prawa materialnego wskazując, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje tylko ocenę odstąpienia inwestora od projektu budowlanego. Takim odstąpieniem nie jest wykonanie robót budowlanych nie wynikających z pierwotnego projektu budowlanego, ani nie wynikających z tego projektu. Nie było dopuszczalnym w tej sprawie objęcie jednym projektem budowlanym zamiennym wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu, w który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak uchylenia przez Sąd decyzji organu drugiej instancji w tym zakresie w jakim organ ten uchylił i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji jest zasadny. Naruszenie prawa polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że w tej sprawie niezależnie od zgromadzonego materiału dowodowego i odrębnego rozstrzygania przez organy obu instancji, jest tylko jeden przedmiot postępowania i tym przedmiotem jest ocena, czy inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Mając powyższe należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylając zaskarżony wyrok uznał także, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. co uzasadnia rozpoznanie skargi. W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Decyzja organu odwoławczego obarczona jest taką samą wadą co wyrok Sądu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uchylił w punkcie pierwszym część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie bez podstawnie przyjmując, że w tym zakresie postępowanie było bezprzedmiotowe. To rozstrzygniecie jest nieprawidłowe, i dlatego zaistniała konieczność uchylenia także punktu pierwszego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania Spółki B. sp. z o.o. od decyzji organu pierwszej instancji, WINB powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy w zakresie robót budowlanych obejmujących część budynku (tzw. "łącznika") nie objętego pozwoleniem z 14 sierpnia 2013 r. jest lub było prowadzone postępowanie administracyjne, a w razie uznania, że w tym zakresie sprawa dotychczas nie została rozstrzygnięta - sprawę rozpoznać zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz K.p.a. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 zasądził od S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 złotych, kwotę 100 złotych tytułem zwrotu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwota 17 złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwota wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 600 zł za obie instancje. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).