II SA/Bd 1106/15

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia [....] E. W., powołując art. 145 § 1 pkt 5 kpa wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania strona wskazała, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi w postaci Uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt I OPS 15/13 oraz wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 848/07. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Burmistrz T., powołując się na przepisy art. 145 § 1pkt 5, art. 149 § 3 i 4 i 150 § 1K.p.a., orzekł o odmowie wznowienia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia podano, że uchwała NSA oraz wyrok WSA nie będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawanych przez organy decyzji. Odmowa wznowienia postępowania uzasadniona zatem jest brakiem wystąpienia nowych okoliczności faktycznych. W wyniku zażalenia wniesionego przez E. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kreuje żadnych roszczeń o wypłatę utraconych korzyści, ani nie daje podstaw do ubiegania się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, a jedynie ma na celu wyjaśnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego też, w ocenie SKO, w niniejszej sprawie nie występują przesłanki określone w art. 145 §1 pkt 1-8 kpa, wobec czego nie ma podstaw prawnych do wznowienia postępowania. W skardze na to postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. E. W. wyraziła pogląd, że stanowisko organów orzekających w sprawie narusza zasadę równego traktowania obywateli. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie w powodu zarzutów podniesionych przez skarżącą. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż postępowanie zakończone wydaniem skarżonego postanowienia prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji. W myśl art. 16 § 1 K.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest dopuszczalne, jeżeli zachodzą określone w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki, m.in. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.) zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 kpa jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwa etapy. Pierwszy, w którym dochodzi do badania dopuszczalności wznowienia, m.in. czy podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało przez uprawnioną osobę, czy został zachowany termin do wniesienia takiego podania oraz czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie pozwala organowi na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna właściwy etap postępowania, w którym dochodzi do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zaznaczyć w tym miejscu jednak należy, że w przypadku powoływania się przez stronę na jedną z przesłanek wznowieniowych wskazanych w art.145 §1 K.p.a., organ rozważając dopuszczalność wznowienia nie bada, czy istotnie przesłanka ta zachodzi, gdyż kwestia ta może być przedmiotem ustaleń i ocen dopiero w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu, co wynika z treści art. 149 § 2 kpa. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania pozwala więc na dokonanie oceny, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 K.p.a., a następnie na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw bądź też stwierdzenia ich braku dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 K.p.a. Natomiast wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ nie jest uprawniony do badania przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., a postanowienie to wydaje, jeżeli uzna, że wznowienie z jakieś przyczyny jest niedopuszczalne, m.in. jeżeli strona uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., czy też w sytuacji, gdy podanie takie nie pochodzi od strony uprawnionej. Powołanie się na wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. przesłanki jest niezbędnym elementem podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ponadto na stronie ciąży obowiązek wskazania, kiedy dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania, a w przypadku powoływania się na przesłankę z art. 149 § 1 pkt 4 kpa wskazania dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Powyższe nie zwania jednak organu od podjęcia z urzędu postępowania wyjaśniającego w zakresie dotrzymania przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa. Organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wznowienie postępowania mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Brak ustalenia w tym okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem prawa, które może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2721/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcie, czy istotnie w sprawie zachodzą określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanki do wznowienia postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza T. z dnia [...] było przedwczesne. Rozstrzygnięcie tej kwestii było bowiem możliwe tylko i wyłącznie we wznowionym postępowaniu, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uprawniało organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Natomiast organ pomijając wstępny etap postępowania wznowieniowego przesądził o nie wystąpieniu przesłanek określonych w art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. mimo, iż nie był do tego uprawniony na tym etapie postępowania. Co więcej; chociaż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem właściwym w przypadku niespełnienia formalnych warunków złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności uzasadnień rozstrzygnięć organu obydwu instancji nie wynika, ażeby organy te warunki zbadały. Tymczasem dochowanie przez skarżącą terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 K.p.a. w ocenie Sądu budzi poważne wątpliwości. Okoliczność dochowania terminu do złożenia przedmiotowego wniosku powinna być dokładnie rozważona przez organy prowadzące postępowanie, jednak mimo ciążącego na nich obowiązku zaniechały ustaleń w powyższym zakresie. Brak tych ustaleń również powoduje, że postanowienia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na powyższe przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd na tym etapie postępowania do zarzutów zawartych w skardze. Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz T., stosując się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w pierwszej kolejności oceni spełnienie przez skarżącą warunków formalnych złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast ocena, czy w sprawie wystąpiła okoliczność, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa możliwa będzie tylko i wyłącznie po ustaleniu przez organ spełnienia wszystkich formalnych warunków wniesienia o wznowienie postępowania i ewentualnym wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.