II SA/Gd 431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. I. i Z. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ogrodzenia i otworu okiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2015 r., nr [...] oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2015 r., nr [...]. 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących Z. I. i Z. I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2000 r., umarzającej postępowanie w sprawie ogrodzenia między posesjami przy ul. J. i ul. A. oraz "otworu okiennego" w budynku przy ul. A. W odniesieniu do "otworów okiennych" znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. A. od strony posesji przy ul. J. w odległości 2,75 m organ stwierdził, że naniesiono je w projekcie stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 lipca 1981 r. nr [...] oraz w projekcie nadbudowy stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1994 r. nr [...]. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 19 września 1994 r. o pozwoleniu na budowę została przez ten organ uchylona, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r., w związku z postępowaniem naprawczym prowadzonym przez nadzór budowlany na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, zakończonym decyzją organu pierwszej instancji z dnia 19 maja 2009 r., zatwierdzającą E. i R. H. projekt zamienny rozbudowy o ogród zimowy części budynku przy ul. A. Z. i Z. I. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2000 r. pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Podanie oparto na przesłankach wynikających z art. 145 § 1 pkt 1, 5 (ponieważ decyzja z dnia 16 marca 2000 r. została wydana na podstawie decyzji z 1994 r. – niezatwierdzonej dokumentacji a więc fałszywej oraz wyszły na jaw nowe okoliczności), pkt 7, 8 k.p.a. (decyzja z dnia 16 marca 2000 r. została wydana w oparciu o inną decyzję – z dnia 19 września 1994 r. uchyloną decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r.). Wnioskodawcy wyjaśnili, że o okolicznościach stanowiących podstawę wniosku dowiedzieli się z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2013 r., otrzymanej w dniu 23 grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego z opisanego wniosku. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem kasacyjnym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2014 r., który stwierdził brak przesłanki dla wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a.: co do pkt 7 (ponieważ decyzja z dnia 19 września 1994 r. nie stanowiła zagadnienia wstępnego dla decyzji z 2000 r., lecz była decyzją wcześniej rozstrzygająca sprawę zakończoną decyzją z 2000 r.); co do pkt 8, gdyż nie został zachowany 1-miesięczny termin z art. 148 § 2 k.p.a., ponieważ o uchyleniu decyzji z dnia 19 września 1994 r. wnioskodawcy dowiedzieli się z doręczonej im decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 kwietnia 2009 r.; co do pkt 5, niezachowano terminu miesięcznego z art. 148 § 2 k.p.a., ponieważ o dokumentacji przywołanej we wniosku o wznowienie postępowania (nieostemplowany Projekt rozbudowy domu jednorodzinnego) małżonkowie I. wiedzieli w kwietniu 2013 r., co wynika z ich pisma z dnia 15 kwietnia 2013 r. skierowanego do Urzędu Miasta. Wskazał organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji ma badać jedynie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (fałszywe istotne okoliczności), gdyż według art. 145 § 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Następnie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r. wyznaczony w sprawie miejscowo organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wznowił postępowanie z wniosku małżonków I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2000 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz z tego samego powodu z wniosku E. i R. małżonków H. (pismo z dnia 31 grudnia 2014 r.) Następnie decyzją z dnia 24 lutego 2015 r. PINB odmówił uchylenia decyzji PINB z dnia 16 marca 2000 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (brak dowodu potwierdzającego sfałszowanie dowodu – dokumentacji będącej podstawą do wydania decyzji z dnia 16 marca 2000 r., chodzi o dokumentację projektową do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r.). Na skutek odwołania Z. I. i Z. I. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 24 lutego 2015 r., podzielając ocenę braku przesłanki, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja z dnia 16 marca 2000 r. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w tym przepisie. Według organu odwoławczego decyzja z 1994 r. o pozwoleniu na budowę nie stanowiła zagadnienia wstępnego dla decyzji z 2000 r., była natomiast decyzją, która wcześniej rozstrzygnęła sprawę zakończoną decyzją z 2000 r. Odniesiono się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania: - co do braku obowiązku ponownego analizowania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., bo takiej analizy dokonał WINB w postanowieniu z dnia 24 października 2014 r. uznając je za nieuzasadnione; - co do decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1994 r. - została ona uchylona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, w związku z postępowaniem naprawczym prowadzonym przez PINB i zakończonym decyzją z dnia 19 maja 2009 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego rozbudowy części budynku przy ul. A. o ogród zimowy. W skardze na opisaną decyzję ostateczną Z. i Z. małżonkowie I. zarzucają:- naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. poprzez "zbadanie" (jak się wydaje niezbadanie) wszystkich przesłanek wznowienia zawartych we wniosku; - naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie upływu terminu miesięcznego dla wniosków dotyczących art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a. W skardze zawarto wnioski o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Twierdzą skarżący, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 19 września 1994 r. została uchylona, to przestała istnieć okoliczność, z powodu której umorzono postępowanie przed PINB w 2000 r. Według skarżących decyzja z 1994 r. została unieważniona na wniosek PINB (ponieważ nie posiadała prawnie zatwierdzonej dokumentacji), zatem dokumentacja, która posługiwał się PINB była sfałszowana. Cała rozbudowa budynku przy ul. A. (w tym otwory okienne oddalone od granic nieruchomości o 2,8 m) są samowolą budowlaną. Zdaniem skarżących decyzja z dnia 16 marca 2000 r. powoływała się na niezatwierdzoną dokumentację dołączoną do decyzji z dnia 19 września 1994 r., a więc nieważność dokumentacji powoduje nieważność tej decyzji. Skarżący powołują się w skardze na korespondencję: z Urzędem Miasta (pismo z dnia 22 kwietnia 2015, co do braku możliwości sprawdzenia dokumentacji ponieważ przesłano ją do PINB); z WINB (pismo z dnia 6 maja 2015 r. z informacją, że postępowanie prowadzone jest przez PINB); z PINB (pismo z dnia 28 maja 2015 r. informujące o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r. i o wydaniu decyzji przez PINB w postępowaniu naprawczym w dniu 19 maja 2009 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Co do decyzji z dnia 19 maja 2009 r. (we wznowieniu) skarżący wskazują, że orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 795/13 twierdząc, że dotyczy tylko rozbudowy części budynku o ogród zimowy, a nie innych robót budowlanych wykonywanych w ramach rozbudowy. Skarżący twierdzą, że budynek przy ul. A. został rozbudowany bez dokumentacji, w ramach samowoli z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 26 października 2015 r. reprezentujący uczestników postępowania E. i R. H. pełnomocnik procesowy wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności obejmuje badanie, czy rozstrzygające sprawę organy administracji nie naruszyły prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Kontrola sądowoadministracyjna dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organy w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres sądowej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. W świetle przedstawionych kryteriów badania legalności przedmiotowa skarga według sądu podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2010 r.), wszczętego na wniosek skarżących, to na wstępie rozważań odnieść się trzeba do trybu postępowania wymaganego dla podjęcia rozstrzygnięcia w tej kwestii. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania, podobnie jak każdy inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie pozostaje niewątpliwym, że żądanie wznowienia pochodzi od strony postępowania, której zresztą doręczono decyzję ostateczną będącą przedmiotem wznowienia, a wskazane w podaniu przesłanki określają przepisy art. 145 § 1 pkt 1, 5, 7 i 8 k.p.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. § 2. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. § 3. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na wniosek strony składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, stanowiącym podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy w świetle twierdzeń wynikających z wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Gdy okoliczności takie nie występują, wówczas organ administracji publicznej jest uprawniony do wznowienia postępowania (etap drugi) i przeprowadzenia go zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie podanie strony skarżącej, jak to zostało wcześniej opisane, dotyczyło szeregu przesłanek wznowienia postępowania, natomiast wznowienie postępowania, jak to wynika z treści obu decyzji oraz postanowienia z dnia 20 stycznia 2015 r. (obejmującego wniosek małżonków I. oraz późniejszy wniosek małżonków H.) nastąpiło wyłącznie w odniesieniu do przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jest niesporne, że nie zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w odniesieniu do wniosku Z. i Z. I. w pozostałym zakresie, nie można bowiem za takie uznać kasacyjnego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2014 r. W rezultacie zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i decyzja zaskarżona, podjęte na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odnoszą się wyłącznie do oceny braku przesłanki, na podstawie której postępowanie zostało wznowione. Tym samym wniosek małżonków I. z dnia 7 stycznia 2014 r. inicjujący postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 16 marca 2000 r. nie został w pełni rozpatrzony. W tej sytuacji zdaniem sądu doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżona decyzja akceptuje stan częściowego rozpatrzenia podania małżonków I. o wznowienie postępowania. Jednocześnie zatem sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi opartych na naruszeniu art. 148 § 2 k.p.a. (co do zachowania terminu podania) oraz art. 145 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ wszystkich przywołanych w podaniu podstaw wznowienia, ponieważ organy w tym zakresie nie procedowały. Będzie to natomiast przedmiotem ponownego badania przez organ pierwszej instancji, który zobowiązany jest rozpatrzeć podanie zgodnie z jego treścią, a więc co do wszystkich wskazanych podstaw wznowienia. Trafny jest w tym kontekście zarzut skargi sprowadzający się do stanowiska, że organ pierwszej instancji nie był związany wskazaniami postanowienia kasacyjnego, w którym organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia po odmowie wznowienia postępowania wytyczył, aby wznowić postępowania tylko co do jednej przesłanki. Nie przewiduje takiego związania przepis art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika jedynie obowiązek dla organu odwoławczego wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postanowienie kasacyjne z dnia 24 października 2014 r. nie rozstrzygało w pełni o wniosku skarżących, takie rozstrzygnięcie nie zapadło również kwestionowanymi w niniejszej sprawie decyzjami. Ponownie rozpatrujący sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną oraz rozpatrzy wniosek skarżących o wznowienie postępowania co do wszystkich wskazanych w nim przesłanek wznowienia. Natomiast na marginesie należy wyjaśnić skarżącym, że ich żądanie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji PINB z dnia 16 marca 2000 r. w żaden sposób nie będzie mogło zostać uwzględnione. Przepis art. 146 k.p.a. w § 1 stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Niezależnie zatem od oceny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia wskazanych w podaniu z dnia 7 stycznia 2014 r., na skutek upływu terminów oznaczonych w przepisie art. 146 k.p.a. przedmiotowa decyzja nie mogłaby być uchylona. Natomiast cała istota sporu w niniejszej sprawie, jak się zdaje dotyczy otworów okiennych w budynku przy ul. A. znajdujących się w odległości 2,8 m od granicy z budynkiem przy ul. J. (naniesionych jat twierdził PINB w decyzji z dnia 16 marca 2000 r. w projekcie nadbudowy do decyzji z dnia 19 września 1994 r. i istniejących według pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę). W tym zaś zakresie, jakby wynikało z akt sprawy, prowadzone jest obecnie postępowanie przez organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2015 r., a także postanowienie tego organu z dnia 20 stycznia 2015 r., jako pozostające w granicach niniejszej sprawy. O kosztach postępowania sąd orzekł na wniosek skarżących, na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 tej ustawy, ustalając, że na koszty zasądzone solidarnie na rzecz Z. I. i Z. I. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego składa się kwota 200 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.