II SA/Gd 795/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. I. i Z. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Z. i Z. I. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 19 maja 2009 r. zatwierdzającą E. M. i R. H. projekt budowlany zamienny rozbudowanej o ogród zimowy części budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. A. [...] w G. oraz zobowiązującej inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. We wniosku wskazali, że ww. decyzja została wydana bez ich udziału, podczas gdy dotyczy samowolnego wybudowania garażu drewnianego przy granicy z nieruchomością oraz wykonania okien w budynku w odległości 2,80 m od granicy nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców decyzja oparta jest na dokumentacji zawierającej nieścisłości i braki. Wskazali, że w załączniku do decyzji pojawiła się bezprawna zabudowa przestrzeni oddzielającej budynek mieszkalny na działce przy ul. A. [...] od granicy nieruchomości z działką przy ul. J. [...]. Podnieśli ponadto, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a więc spełnione są przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 148 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2009 r. Wyjaśnił, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony. Inwestycja objęta decyzją z dnia 19 maja 2009 r., tj. ogród zimowy, została zrealizowana w odległości większej niż 4m od granicy z działką wnioskodawców i w żaden sposób nie oddziałuje na ich nieruchomość. Wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Rozpatrując sprawę na skutek zażalenia Z. i Z. I. na powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 września 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania organu, prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", była rozbudowa istniejącego na działce przy ul. A. [...] w G. budynku o ogród zimowy od strony północno-wschodniej, w odległości 6 m od granicy z działką należącą do wnioskodawców. Zdaniem organu nie można uznać, że nieruchomość należąca do wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej na działce przy ul. A. [...] w G. Wyjaśnił, że w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie może znajdować zastosowania przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy, bowiem przepis ten ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do udziału na prawach strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem nie mają również legitymacji do wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 19 maja 2009 r. W skardze na powyższe postanowienie Z. i Z. I. zarzucili, że organ odwoławczy w sposób błędny uznał, że: – nie mają oni interesu prawnego we wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2009 r. – nie ma podstaw do uznania, że powinni oni być stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Podnieśli że ww. decyzja wywołuje negatywny skutek w sferze prawnej skarżących, a bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu. Zdaniem skarżących decyzją z dnia 19 maja 2009 r. został zatwierdzony projekt dotyczący nie tylko ogrodu zimowego, ale całego budynku, w tym elementy rozbudowy sporne, tj. garaż i otwory okienne w ścianie domu w odległości 2,80 m od granicy z posesją skarżących. Wskazali również, że w wyniku budowy ogrodu zimowego zachodzi obawa przekroczenia norm przepisów pożarowych związanych z intensywnością zabudowy posesji przy ul. A. [...]. Ich zdaniem okoliczność ta oddziałuje na ich nieruchomość, gdyż intensywność zabudowy sąsiedniej działki ma bezpośrednie przełożenie na walor ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania E. M. i R. H. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargę oddala. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować winno jej uchyleniem. Zgodnie z treścią art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a." złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 3). Natomiast zgodnie z § 2 postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustawodawca określił w przepisie art. 151 § 1 k.p.a., że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a. może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Formalną przesłanką o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie, w obecnym stanie prawnym - postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to jednak, że odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny podmiotowej następuje tylko wówczas, gdy jednoznacznie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z powyższego we wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., oraz czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Jeżeli zatem już z samego podania o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Takie też rozstrzygnięcie zostało wydane w niniejszej sprawie z argumentacją, że Z. i Z. I. nie są stronami postępowania, o którego wznowienie wystąpili wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Dopiero w toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialno prawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Rozważając definicję strony postępowania należy odwołać się do przepisu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, Lex nr 47898). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98 oraz z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, niepubl.). Innymi słowy, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane" ustawodawca zamieścił przepis art. 28 ust. 2, który stanowi lex specialis do art. 28 k.p.a. i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Powyższy przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, odnosi się tylko do postępowań w sprawie ich wydania, a wobec tego nie może on mieć zastosowania w innych postępowaniach, nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. Norma ta nie może być interpretowana rozszerzająco. Powyższe stanowisko prezentowane jest w szerokim orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2111/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1771/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 483/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 325 -326). Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego. Tak zdefiniowanego "interesu prawnego" nie można przypisać skarżącym w rozpoznawanej sprawie. Mimo, że należąca do nich nieruchomość graniczy z posesją E. M. i R. H. przy ulicy Akacjowej 53 w G., skarżący nie wykazali, by na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego przysługiwały im jakiekolwiek uprawnienia do przedmiotu postępowania uzasadniające wszczęcie przez nich tego postępowania. Inwestorzy zobowiązani do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowane o ogród zimowy części budynku mieszkalnego przy ul. A. [...], wykonali nałożony obowiązek przedkładając m.in. projekt budowlany zamienny ze stycznia 2009 r. Projekt ten przewiduje m.in. wykonanie pokoju zimowego od strony północno-wschodniej. Ogród zimowy nie przylega do granicy z działką skarżących usytuowaną od strony północno-zachodniej działki inwestorów, lecz stanowi dobudowę do budynku oddaloną od tej granicy o ponad 6 metrów. Decyzja z dnia 19 maja 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w sposób oczywisty dotyczy wyłącznie rozbudowanej o ww. ogród zimowy części budynku mieszkalnego przy ul. A. [...]. Wynika to bezpośrednio z osnowy tej decyzji. Nie ma zatem podstaw aby twierdzić, że decyzja ta dotyczy również innych robót budowlanych wykonanych w ramach rozbudowy budynku, nawet jeśli projekt budowlany zamienny obejmuje także inne roboty budowlane. Organy w przedmiotowej sprawie wyjaśniły, że podnoszona przez skarżących kwestia wiaty i otworów okiennych została rozstrzygnięta w oddzielnych postępowaniach. Kwestie te nie mogą być zatem rozpatrywane w przedmiotowym postępowaniu, a wpływ ww. robót budowlanych na nieruchomość skarżących nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Natomiast usytuowanie oraz parametry rozpatrywanego ogrodu zimowego w żaden sposób nie wpływa na interes prawny skarżących, nie ogranicza bowiem ich uprawnień wynikających z prawa własności sąsiedniej nieruchomości przy ul. J. [...]. Przymiotu strony postępowania nie daje skarżącym także podnoszona przez nich dopiero w skardze okoliczność zwiększenia, na skutek wykonania ogrodu zimowego, intensywności zabudowy działki przy ul. A. [...], w kontekście zagrożenia pożarowego. Odległość, w jakiej usytuowany został ogród zimowy na działce przy ul. A. [...], od budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości skarżących wynosi ponad 8 metrów i spełnia wymogi określone w §§ 271 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przy ocenie zachowania wymogów bezpieczeństwa pożarowego analizuje się usytuowanie budynków, a nie intensywność zabudowy działki. Z kolei wszelkie inne kwestie, związane z wydaniem decyzji na podstawie fałszywych dokumentów, nie mogły stanowić przedmiotu rozpatrzenia organów w niniejszej sprawie, albowiem w pierwszym etapie postępowania w trybie wznowienia nie bada się istnienia podstaw wznowieniowych. Byłoby to możliwe dopiero po złożeniu przez skarżących skutecznego podania o wznowienie postępowania, co z uwagi na brak legitymacji po ich stronie w niniejszym postępowaniu nie nastąpiło. Na marginesie można jedynie wskazać, że skarżąca na rozprawie wyjaśniła, że w odniesieniu do dowodów na których fałszowanie powoływała się skarżąca nie toczyło się żadne postępowanie karne (k.59-60).. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.