II OSK 783/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 577/09 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz M.W. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją organu I instancji umorzono postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] stanowiącej własność B.W. i częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Solina w miejscowości Rajskie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to kolejne rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem wcześniej zapadła (w dniu [...] lutego 2006 r.) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku, która nakazywała rozbiórkę wskazanego wyżej budynku mieszkalno-gospodarczego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na uchybienia proceduralne i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ I instancji ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, zaś rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 86/07 uchylił powołane wyżej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ze względu na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego, uznając, że wobec upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy nie jest możliwe nakazanie jego rozbiórki. Odwołanie od decyzji złożył skarżący M.W.. W ocenie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postępowanie odwoławcze należało umorzyć, wobec braku po stronie skarżącego uprawnień procesowych uzasadniających dokonanie powyższej czynności. Organ II instancji wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu, przepis ten powinien mieć zastosowanie również w kwestii oceny przymiotu stron postępowania w sprawie usuwania skutków samowoli budowlanej. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek położony posiada następujące wymiary: długość - 23,1 m, szerokość - 10,8 m i 10,1 m. Do części mieszkalnej budynku od strony działki nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) dobudowany jest ganek murowany o wymiarach 1,9 m x 2,45 m z wejściowymi schodami żelbetowymi. Budynek usytuowany jest w odległości 55,60 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej oraz w odległości 40,45 m od płotu drewnianego pomiędzy działkami nr [...] stanowiącej własność B.W. i [...] (obecnie nr [...] i [...]). Działki nr [...] (na której dopuszczono się samowoli) i [...] (stanowiąca własność skarżącego) sąsiadują ze sobą. W ocenie organu, z uwagi na fakt, że odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi ponad 100 m, a więc znacznie przekracza wymagane przepisami techniczno-budowlanymi minimalne odległości, to istnienie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, a zatem nie wpływa na jego prawa i obowiązki. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że działka nr [...], mimo że na kopii mapy ewidencji gruntów wyrysowana jest i oznaczona jako droga, w terenie nie jest wykonana ani nawet zajeżdżona. Nie spełnia tym samym przesłanki uznania za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto działka nr [ nie sąsiaduje z działką nr [...]. Wobec powyższego, również usytuowanie budynku częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Solina nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Skargę na powyższą decyzję złożył M.W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał jednocześnie, że decyzją z dnia 14 lipca 2009 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia 16 lutego 2009 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku statusu strony skarżącego jest uzasadnione. Podkreślił, że fakt doręczania skarżącemu zawiadomień oraz pism w toku postępowania administracyjnego oraz uprzednio toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że podmiot ten posiada uprawnienia strony. W ocenie Sądu I instancji, na aprobatę zasługuje odniesienie się w tej materii do kręgu podmiotów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa wprawdzie krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jednak krąg ten siłą rzeczy musi być tożsamy z grupą osób mających interes prawny w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. W obu przypadkach przymiot strony może przysługiwać jedynie osobom, na których nieruchomości oddziałuje planowany obiekt budowlany lub obiekt już wzniesiony. Osoba będąca nawet właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością na której ma być wzniesiony planowany obiekt, jak też z nieruchomością na której obiekt taki już istnieje nie będzie miała przymiotu strony postępowania w postępowaniu administracyjnym, jeżeli obiekt w żaden sposób nie będzie oddziaływał na jej nieruchomość. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wskazane wyżej ustalenia organów powodują, że niewątpliwym jest, iż działka nr [...], której właścicielem jest skarżący, pozostaje poza zasięgiem oddziaływania objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Obiekt ten w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania terenu tejże działki. Dotyczy to interesu prawnego skarżącego wynikającego zarówno warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i z wszelkich innych przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 6, art. 75 i art. 77 k.p.a., z uwagi na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu strony z powodu umorzenia postępowania przez organ odwoławczy z uwagi na fakt naruszenia interesu społecznego; 3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 2 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak przyznania stronie przymiotu strony, pomimo że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływanie nielegalnie posadowionego obiektu; 4) art. 35 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie faktu usytuowania nielegalnie wybudowanego budynku niezgodnie z zagospodarowaniem terenu i przepisami techniczno-budowlanymi; 5) art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie faktu, że nielegalnie wybudowany budynek znajduje się na drodze gminnej, co narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Uznając, że M.W. nie jest stroną niniejszego postępowania, organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i stwierdził, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego przez B.W. we wsi Rajskie. Organ pominął jednak to, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego określa strony wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wielu wyrokach (z 16.02.2007 r., II OSK 339/06, LEX nr 339467; z 12.06.2008 r., II OSK 650/07, LEX nr 483242; z dnia 23.04.2009 r., II OSK 616/08, LEX nr 558407 i in.), że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego ma charakter normy szczególnej w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., jest też bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a. i dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco. Stosuje się go wyłącznie dla oceny kwalifikacji strony w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Natomiast w sprawach związanych z samowolą budowlaną, opartych o przepisy art. 48–51 prawa budowlanego, przymiot strony postępowania ustala się na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Przyjęcie przez organy podstawy do określenia stron postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego miało nadto te następstwa, iż organ oceniał, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, mimo iż obszar ten (zdefiniowany w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) ma znaczenie dla ustalania stron na podstawie art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy, a więc tylko w sprawach o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem nie zauważył wskazanego wyżej naruszenia prawa. Z uzasadnienia tego wyroku wynika wprawdzie, że Sąd oceniał przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a., lecz jednocześnie uznał, że krąg osób, którym przysługuje ten przymiot w sprawie o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego (błąd w określeniu przepisu) jest tożsamy z grupą osób mających interes prawny w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego ustaloną na podstawie art. 28 k.p.a. Decydujące znaczenie ma bowiem to, czy obiekt, który ma powstać a także obiekt już istniejący oddziaływuje w jakiś sposób na sąsiednią nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że działka nr [...], której właścicielem jest M.W., pozostaje poza zasięgiem oddziaływania objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Uznał też, że dokonana przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie interpretacja przepisu art. 28 k.p.a. jest prawidłowa, mimo iż organ ten ocenił brak przymiotu strony postępowania skarżącego na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a. Należy stwierdzić, iż założenie, że krąg osób określonych w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest tożsamy z takim kręgiem na podstawie art. 28 k.p.a. nie znalazło uzasadnienia w zebranym materiale sprawy. W sprawach o pozwolenie na budowę stronami są osoby wskazane w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy, to jest w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Natomiast stroną postępowania dotyczącego dokonanej już samowoli budowlanej będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmowano powszechnie (por. wyrok NSA z 18.12.2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656), że stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje już więc jej właścicielowi czy wieczystemu użytkownikowi prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Niezależnie od tego skarżący swój interes prawny w wyniku postępowania widział w fakcie zabudowania wewnętrznej drogi oznaczonej jako działka nr [...], która – według jego twierdzenia – stanowi dojazd również do jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Do twierdzenia tego Sąd I instancji nie ustosunkował się w odpowiednim stopniu. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego i art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, są nieuzasadnione, gdyż – wobec umorzenia postępowania – przepisy te nie były stosowane. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.