II OSK 616/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 606/07 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zaniechania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/GL 606/07, oddalił skargę B. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zaniechania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał R. Ś. wstrzymać roboty budowlane prowadzone w lokalu mieszkalnym Nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K.. Jednocześnie zobowiązano inwestora tym postanowieniem do przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót ,opracowanej przez osobę uprawnioną . Następnie po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał R. Ś. zaniechanie dalszych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym Nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. W dniu 15 lutego 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wpłynął wniosek B. T. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. albowiem jako strona tego postępowania nie brała w nim udziału bez własnej winy. We wniosku tym wystąpiła także o wyłączenie od udziału w sprawie w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz pracownika tego organu. Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym Nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła B. T. opierając go na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podała, że nie brała udziału w zakończonym postępowaniu mimo, iż była jego inicjatorem, a zrealizowane przez sąsiada roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścian w lokalu Nr [...] spowodowały szkody w jej mieszkaniu. Wyjaśniono , iż wnioskodawczyni nie spełnia wymogów wynikających z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ powołał się także na brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ), w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowym postępowaniu stronami tymi jak podkreślono była Spółdzielnia Budowlano- Mieszkaniowa "[...]" w Katowicach - jako właściciel budynku oraz jako inwestor - lokator zamieszkujący lokal Nr [...]. Status strony w tym postępowaniu nie przysługiwał natomiast wnioskodawczyni, bowiem posiada ona jedynie własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu w tym budynku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił także wyłączenia pracownika tego organu od udziału w postępowaniu wskazując, że nie dopatrzył się podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącej Od decyzji tej odwołanie wniosła B. T. domagając się jej uchylenia oraz rozpoznania wniosku o wyłączenie. Żądania swoje oparła na stwierdzeniu, że postępowanie dotyczące wyburzeń w lokalu Nr [...] dotyczy jej interesu prawnego bowiem w związku z tymi robotami budowlanymi w jej mieszkaniu wystąpiły liczne uszkodzenia, odkształcenia i oddziaływania, które opisała w pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazała na odrębność jej interesu prawnego od interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej. Interes ten w szczególności dotyczył prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. zakresu zrealizowanych wyburzeń w lokalu Nr [...] oraz uszkodzeń które te wyburzenia spowodowały w jej lokalu. Odwołująca powołała się na wykładnię językową art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo wskazując, że interes prawny może wynikać z całokształtu okoliczności sprawy oraz, iż jest on uzasadniony nie tylko wystąpieniem szkody, ale nawet realną groźbą poniesienia szkody. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji podnosząc , że w omawianej sprawie ma miejsce niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych, gdyż wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba nie będąca jego stroną. Stronami w sprawie samowoli budowlanej popełnionej w budynku wielorodzinnym stanowiącym własność spółdzielni mieszkaniowej byli bowiem jedynie właściciel tego obiektu, czyli Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowa "Wspólna Praca" oraz sprawca tej samowoli. Przymiotu strony w tym postępowaniu nie posiadali właściciele mieszkań sąsiednich, nawet jeżeli samowolnie wykonane roboty budowlane spowodowały uszkodzenia w ich lokalach. Osoby te mają bowiem jedynie interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Dodatkowo organ wyjaśnił także, że w sprawie szkód powstałych w mieszkaniu skarżącej toczy się odrębne postępowanie. Odrębne postępowania toczą się również przed organem pierwszej instancji w sprawie wyłączenia pracownika tego organu oraz w organie drugiej instancji w sprawie wyłączenia organu pierwszej instancji. W przekazanych Sądowi aktach sprawy znalazło się także postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. wydane w oparciu o art. 25 § 1 k.p.a., którym odmówiono wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od udziału w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu Nr [...] budynku przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie dopatrzył się podstaw prawnych do wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w opisanym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. T. domagała się uchylenia w całości decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz objęcia postępowaniem poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (błędnie określonej jako postanowienie ). Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 28 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. Wskazała także na naruszenie uzasadniających jej interes prawny przepisów prawa cywilnego o ochronie dóbr osobistych i odpowiedzialności za szkodę, a wreszcie art. 32 ust. 1, art. 38, art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione już w odwołaniu nie zgadzając się ze stanowiskiem organów obu instancji odmawiającej przyznania jej statusu strony postępowania. W szczególności wskazała na naruszenie w wyniku wykonanych robót jej dóbr osobistych, a to prawa do spokojnego i bezpiecznego zamieszkiwania we własnym mieszkaniu oraz spowodowanie poczucia zagrożenia dla zdrowia czy życia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że sprawa dotycząca uszkodzeń powstałych w mieszkaniu skarżącej jest przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2007 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła niewłaściwe rozpoznanie złożonego przez nią wniosku o wyłączenie pracowników organu pierwszej instancji, w tym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Zauważyła, że wniosek swój oparła na przepisie art. 24 § 3 k.p.a., a został on rozpoznany przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 25 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją. Na poparcie takiego stanowiska wskazał, iż zasadnicza kwestia wymagająca rozważenia w toku badania legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do ustalenia czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W sprawach toczących się w oparciu o ten przepis wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mają zastosowania przepisy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten odnosi się do postępowań w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym przyjęto , że krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie winien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu przymiot strony przysługuje zaś każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podzielił pogląd prawny zawarty we wskazanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2005 r. II OSK 310/05 - publikowany zbiór LEX Nr 190891), iż "interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw". Mając na względzie powyższe wskazano, że w ramach postępowania mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przez R. Ś. organ nadzoru budowlanego mógł wydać którąś z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W szczególności w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne mógł nakazać zaniechania przez inwestora dalszych robót budowlanych, bądź nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art.51 ust.1 pkt 1 cytowanej ustawy), albo też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Powyższe dowodzi, że skarżąca nie mogła mieć interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, bowiem wydany w sprawie akt administracyjny nie dotyczył sfery jej obowiązków, a także nie godził w jej prawem chronione interesy wynikające ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego będącego ograniczonym prawem rzeczowym (por. art. 244 § 1 k.c.). Wspomniane ograniczone prawo rzeczowe nie dawało jej zatem legitymacji do udziału w postępowaniu dotyczącym samowolnej przebudowy innego lokalu, nawet przy przyjęciu, iż przedmiotowe roboty budowlane spowodowały uszkodzenia jej lokalu mieszkalnego, gdyż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia ustalenie zakresu uszkodzeń w lokalu Nr 53. W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że skarżąca nie mogła w szczególności dochodzić w ramach toczącego się postępowania administracyjnego naprawienia szkód powstałych w jej lokalu w związku z samowolnie prowadzonymi robotami budowlanymi w mieszkaniu Nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę za chybiony uznano zatem zarzut naruszenia art. 23 i art. 415 k.c. Jak zauważono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa również stanowisko, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz.1848 ze zm.) nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, a w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrz spółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, jednak musi się on legitymować prawem do odrębnej własności lokalu o jakim jest mowa w art. 17 ( 14 ) ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), z którym wiąże się współudział w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony. Dodano też , iż także i w tym wypadku udział takich osób na prawach strony w postępowaniu toczącym się w trybie przepisów Prawa budowlanego musi pozostawać w związku z przysługującym im prawem własności do lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organy obu instancji zastosowały w sprawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając wznowienia postępowania w sprawie zrealizowanych robót budowlanych w lokalu Nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów Konstytucji RP ( art. 32 ust. 1, art. 38, art. 64 ust. 1 i 2, art. 78 ), a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. Zauważono, że przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja kończąca postępowanie legalizacyjne w sprawie robót prowadzonych w lokalu Nr [...], lecz decyzja odmawiająca wznowienia tego postępowania. Jednocześnie Sąd zgodził się z zarzutem skarżącej dotyczącym nieprawidłowego rozpatrzenia jej wniosków o wyłączenie organu i pracownika organu w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. Przyjęto, że wniosek o wyłączenie osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach powinien zostać rozpatrzony przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji oraz poprzedzać wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zauważono jednak , że w przypadku żądania strony opartego na przepisie art. 24 § 3 k.p.a. ma ona obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu. W ocenie Sądu okoliczności przytoczone we wniosku skarżącej z dnia 14 lutego 2007 r. nie spełniały wymogu wynikającego z tego przepisu, a tym samym nie mogły stanowić podstaw do wyłączenia kierownika, ani też pracownika organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy dostrzeżone uchybienie nie mogło mieć jak konkludowano istotnego wpływu na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. T. i zaskarżając go w całości podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach : -art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 i 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przyjmując niezgodnie z brzmieniem oraz wykładnią art. 28 kpa dokonaną w orzecznictwie pojęcie strony postępowania administracyjnego oddalając skargę na zaskarżoną decyzję zamiast jej uwzględnienia, na podstawie naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i praw strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowoli budowlanej-wyburzeń w lokalu położonym bezpośrednio pod jej mieszkaniem, gdy tymczasem roboty prowadzone w lokalu poniżej wywołały takie uszkodzenia jej mieszkania, zgłaszane do organów nadzoru budowlanego i Spółdzielni, których nie można naprawić i zapobiec ich powiększaniu się wykonując roboty w jej mieszkaniu. Ponadto, dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisy tak zakresu wyburzeń, jak i uszkodzeń w jej mieszkaniu są niekompletne i nie odpowiadają znanemu jej stanowi faktycznemu, co w pełni uzasadnia jej interes prawny, a nie tylko faktyczny udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania z pełnymi prawami strony, w celu ochrony i obrony moich praw majątkowych i dóbr osobistych i interesu prawnego odrębnego od Spółdzielni. Skarżąca wskazał, że do mieszkania Nr [...] położonego w K. przy ul. [...] przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe - spółdzielcze prawo do lokalu. W dniu 21 listopada 2006 r. w lokalu położonym bezpośrednio pod jej mieszkaniem dokonano samowolnych wyburzeń, co spowodowało liczne uszkodzenia w jej mieszkaniu polegające na licznych pęknięciach ścian o różnej grubości, pochyleniu i załamaniu ściany, odkształceniach podłogi i jej pochyleniu. W lokalu poniżej wyburzono ścianę pomiędzy małym pokojem i kuchnią, która to ściana ok. 20 lat temu określono jako "nośną" oraz wyburzono wszystkie ściany pomiędzy przedpokojem a kuchnią i małym pokojem, w tym co najmniej częściowo wyburzono ścianę stanowiącą osłonę "komina", tj. przestrzeni pomiędzy łazienką a kuchnią, którą prowadzone są ciągi. Wyburzono m.in. konstrukcyjną wnękę szafy w przedpokoju, a po wprowadzeniu się ok. 25 lat temu skarżąca dowiadywał się o możliwość wyburzenia wnęki w celu wyrównania ściany w małym pokoju, wówczas Spółdzielnia odpowiadała, że tej wnęki wyburzyć nie można. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wydając decyzję o zaniechanie dalszych robót zalegalizował dokonanie wyburzenia, zalegalizował tym samym znaczne i liczne uszkodzenia jej mieszkania. W postępowaniu tym odmówiono jej praw strony, co podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. W wyroku tym przyjęto też ,iż w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, w braku odmiennej regulacji, krąg osób-stron postępowania określa się zgodnie z treścią art. 28 kpa. W ocenie skarżącej przytoczony przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt IIOSK 310/05, uzasadnia jej interes prawny i udział w postępowaniu w charakterze strony postępowania. W celu ochrony jej prawa i dóbr osobistych wyłącznie w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mogą dochodzić ustalenia prawidłowego stanu faktycznego samowoli-zakresu i znaczenia wyburzeń- i wydania takiej decyzji, która zabezpieczy jej prawo-mieszkanie oraz jej dobra osobiste -życie i zdrowie. Jej interes prawny znajduje potwierdzenie i uzasadnienie w okolicznościach będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił, w zasadzie bez uzasadnienia. Za niezasadne i całkowicie nietrafne uznano wnioski Sądu, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia ustalenie zakresu uszkodzeń w jej mieszkaniu oraz, iż w postępowaniu w sprawie samowoli nie może ona dochodzić naprawienia szkód w jej mieszkaniu. Wbrew tym wnioskom Sądu, rodzaj i zakres uszkodzeń w jej mieszkaniu wynika z samowoli, wskazuje na zakres i znaczenie samowoli oraz jej rodzaj, a tym samym na rodzaj rozstrzygnięcia, jaki powinien być podjęty przez organ nadzoru budowlanego. Naprawy szkód w postaci "załamanej" ściany, przywrócenie poziomów podłóg i pionów ścian mogą nastąpić wyłącznie w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. Również wyłącznie w tym postępowaniu może nastąpić wykonanie robót w lok. 50 zabezpieczających jej mieszkanie przed nowymi uszkodzeniami i powiększaniem się dotychczasowych. Skarżąca podniosła, iż nie mając praw strony postępowania nie mogła zapoznać się z inwentaryzacją i oceną techniczną stanowiąca podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji legalizującej zakres wyburzeń, zgłaszać do niej pytań, uwag, czy wniosków. Spółdzielnia, która według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego reprezentuje skarżącą odpowiedział, że dokumentów inwentaryzacji nie zna i ich nie posiada. W ocenie skarżącej, jeśli samowola budowlana narusza i ingeruje w prawa i dobra osobiste innej osoby, co ma miejsce w niniejszej sprawie, to oczywistym jest, że osoba ta ma interes prawny, a nie tylko faktyczny udziału w postępowaniu w sprawie samowoli w celu ochrony swoich praw, tym bardziej w sytuacji, gdy ingerencja może w ogóle pozbawić przysługującego prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się dlaczego nie widzi i nie uznaje interesu prawnego skarżącej jako odrębnego od interesu Spółdzielni, co również zgodnie z orzecznictwem uzasadnia przyznanie praw strony. Skarżąca wyjaśniła, iż zgodnie z art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Ponadto podniosła, iż Konstytucja RP zapewnia prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32), zapewnia prawną ochronę życia (art. 38), zapewnia każdemu nie tylko własność, ale także inne prawa majątkowe oraz równą ich ochronę (art. 64). W niniejszym postępowaniu zarówno Sąd jak i organy administracji odmawiając skarżącej praw strony odmówiły jej w postępowaniu administracyjnym prawa do ochrony jej prawa, mimo że nawet organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę nie zanegował związku przyczynowego pomiędzy wykonanymi wyburzeniami a zgłaszanymi uszkodzeniami. Zdaniem skarżącej organy państwowe odmawiając jej praw strony uniemożliwiły jej ochronę i ratowanie jej mienia i uniemożliwiły jej domagania się w postępowaniu administracyjnym wydania decyzji, która mogła zabezpieczyć jej mieszkanie. Dokonując oceny prawnej i ustaleń w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 28 kpa, oddalając skargę zamiast ją uwzględnić (art. 145 § 1 pkt 4 lit. b i c ustawy procesowej). Skarżąca odwołała się do brzmienia art. 28 kpa, jak również do orzecznictwa sądów administracyjnych, uznających, że interes prawny może wynikać z całokształtu okoliczności sprawy , a to , że interes prawny może uzasadniać nie tylko wystąpienie szkody, ale już nawet realna obawa poniesienia szkody, jak również do przepisów prawa cywilnego o ochronie praw majątkowych i dóbr osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną kasację przede wszystkim zauważyć należy , iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie jest takim postępowaniem. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę , niż to wynika z art. 28 k.p.a. i chociażby z uwagi na to, nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej. Stąd też zasadnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął , iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zaniechania robót budowlanych ( w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane ) winien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przepis art. 28 nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Z istoty postępowania administracyjnego wynika, że jego celem jest wydanie decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Wskazuje na to wyraźnie w/w przepisu, który wiąże wprost interes prawny lub obowiązek strony z postępowaniem administracyjnym. W świetle tego przepisu strona nie istnieje poza postępowaniem administracyjnym w równym stopniu, w jakim postępowanie administracyjne nie może istnieć bez strony. Strona żąda bowiem wszczęcia postępowania właśnie ze względu na swój interes prawny lub obowiązek albo postępowanie administracyjne dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. W przypadku gdy osoba nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28, wówczas wniesienie przez tę osobę żądania do organu administracji publicznej nie powoduje wszczęcia postępowania . Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy , iż skarżąca nie wskazała w petitum skargi kasacyjnej jak i jej motywach żadnego przepisu prawa materialnego , który w kontekście przepisu art. 28 k.p.a. wskazywałby na istnienie jej interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane , skoro właśnie norma ta jak i art. 50 Prawa budowlanego nie mogły w żadnym wypadku stanowić podstawy jej interesu prawnego lub uprawnienia. Trafnie przyjęto w tej sprawie , w której wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., że stronami postępowania legalizującego samowolę budowlaną inną niż ta określona w art. 48 , prowadzonego na podstawie w/w przepisów Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie a więc są to inwestor jako sprawca samowolnych prac budowlanych oraz Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa Wspólna Praca w Katowicach jako właściciel budynku. Natomiast skarżącą jak samo przyznaje legitymuje się wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym wynikające ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego i w toku całego postępowania prowadzonego w tej sprawie wskazywała wyłącznie na istnienie interesu faktycznego albowiem swój interes prawny i uprawnienie wywodziła z potrzeby prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym stopnia dokonanych uszkodzeń jej mieszkania na skutek samowolnych prac budowlanych przeprowadzonych w lokalu Nr [...] przy ul. [...] w K.. Wskazywane natomiast ograniczone prawo rzeczowe nawet w kontekście powoływanego w motywach skargi kasacyjnej art. 251 Kodeksu cywilnego - pozwalającego do ochrony ograniczonych praw rzeczowych stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji nie dawało legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej przebudowy innego lokalu , nawet przy przyjęciu , że te roboty budowlane spowodowały uszkodzenie jej mieszkania , albowiem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miał żadnego znaczenia rozmiar ewentualnych szkód spowodowanych w lokalu skarżącej. Zasadnie bowiem wskazano w zaskarżonym wyroku , iż naprawienie szkód powstałych w lokalu skarżącej w związku z samowolą budowlana w mieszkaniu Nr [...] nie mogło przecież toczyć się w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacje samowoli budowlanej innej niż ta z art. 48 Prawa budowlanego. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął , iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej stąd też zasadnie na skutek wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. podjęto rozstrzygnięcie w trybie art. 149 § 3 kpa. Skarga kasacyjna w żadnym wypadku nie wskazuje na takie przesłanki, które pozwoliłyby uznać powyższe stanowisko za niezgodne z prawem. Nie można tym samym zarzucić Sądowi pierwszej instancji , iż w sposób niewłaściwy przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych decyzji , do czego w istocie sprowadzają się zgłoszone zarzuty skargi kasacyjnej. Nie można tym samym uznać za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych czy też art. 3 , art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 i 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 151 ustawy procesowej i oddalił skargę B. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zaniechania robót budowlanych wskazując motywy takiego stanowiska, które odpowiadają dyspozycji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , który stanowi , iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują , w zakresie określonym w ustawie , kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten wskazujący na podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego , wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie został naruszony albowiem kontrola taka co już wyżej podniesiono została w tej sprawie przeprowadzona a jej wynik nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego . Dlatego też mając powyższe na uwadze , wobec treści zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, przyjąć należało , iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji . .