II SA/Op 350/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Tułowice z dnia 29 kwietnia 2015 r., Nr VIII/33/15 w przedmiocie przyjęcia kodeksu etyki radnego gminy oddala skargę. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Tułowice z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr VIII/33/15 w sprawie przyjęcia kodeksu etyki radnego Gminy Tułowice, żądając stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż w podstawie zaskarżonej uchwały wymieniony został art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23a ustawy. W ocenie Wojewody, żaden z ww. przepisów nie mógł jednak zostać uznany za podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazany art. 18 ustawy nie kreuje nowych zadań, ani nie stwarza samodzielnej podstawy prawnej do podejmowania działań uregulowanych innymi przepisami rangi ustawowej. Z kolei z art. 23 ust. 1 ustawy wynika zakaz ograniczania swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu. Przepisy art. 23-25b ustawy wyczerpująco regulują natomiast zasady wykonywania mandatu radnego gminnego i ani radzie gminy, ani żadnemu innemu organowi czy podmiotowi, ustawodawca nie udzielił upoważnienia do modyfikowania tych zasad, czy też do ich uszczegóławiania. Nadto Wojewoda argumentował, że rada gminy posiada kompetencje do podejmowania uchwał w konkretnej sprawie, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: dotyczą one zadań gminy o charakterze publicznym mającym znaczenie lokalne, które ponadto nie zostały wyłączone z zakresu jej kompetencji, ani też nie zostały zastrzeżone na rzecz innych organów, czy podmiotów. Zdaniem strony skarżącej, zagadnienia etyki radnych nie należą do tak określonej kategorii spraw. Nie można im przypisać atrybutu sprawy publicznej, gdyż dotykają indywidualnie odczuwalnego poczucia moralności i etyki, a nie mają charakteru aktu prawnego normatywnego, co potwierdza również uzasadnienie do uchwały. Poza tym organ nadzoru dostrzegł, że choć przedmiotowa uchwała została podjęta jednogłośnie przez wszystkich radnych Rady Gminy Tułowice obecnych na sesji, obowiązywać będzie, także radnych kolejnych kadencji, którzy jej nie podejmowali. Konsekwencją tej sytuacji jest naruszenie zasady wolności sumienia wyrażonej w art. 53 ust. 1 Konstytucji. Końcowo Wojewoda podniósł, iż na podstawie norm kompetencyjnych zawartych w art. 18 ust. 1 ustawy, rada gminy może wypowiadać się w formie aktu kierownictwa wewnętrznego w ściśle określonych sprawach, których zakres jest ograniczony dyspozycjami rangi ustawy. Jednakże, ani ten przepis, ani żaden inny w obowiązującym systemie prawnym, nie może zostać uznany za podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Tułowice wniosła o jej oddalenie. W ocenie Gminy, stanowisko skarżącej jakoby kwestionowana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej jest chybione. W tym zakresie Gmina wywodziła, że skarżący dokonał zawężającej interpretacji przepisu art. 18 ustawy uznając, iż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Taka interpretacja prowadzi do niedozwolonego ograniczenia samodzielności gminy w kształtowaniu jej ustroju wewnętrznego. Zdaniem Gminy, uchwalenie kodeksu etycznego radnych gminy jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonym na rzecz innych podmiotów. Poza tym zaskarżona uchwała nie ma charakteru normatywnego, władczego, jest aktem wewnętrznym o charakterze deklaracji, apelu. Podstawę kodeksu etycznego mogą zaś stanowić ogólne przepisy kompetencyjne. Okoliczność, natomiast braku wskazania upoważnienia do uchwalenia kodeksu etyki radnych nie świadczy, wbrew argumentacji skarżącego, przeciwko legalności podjęcia przedmiotowej uchwały. Trudno też, w ocenie Gminy, uznać moralność, etykę za pojęcia podlegające subiektywnej interpretacji, przeciwnie stanowią one pojęcia ogólne, z których czerpią przepisy prawa. Gmina nie zgodziła się też ze skarżącym, iż propagowanie postaw moralnych i etycznych nie stanowi zadania publicznego, nie służy interesowi lokalnemu. Kwestia, iż ustawa o samorządzie gminnym wprost nie daje upoważnienia do kształtowania postaw moralnych osób pełniących służbę publiczną nie może stanowić natomiast przesłanki do uznania, iż stworzenie kodeksu etyki radnych stanowi naruszenie prawa. Odnośnie stanowiska, iż uchwalony przez radnych kodeks będzie obowiązywał także radnych kolejnych kadencji, Gmina zauważyła, że nie oznacza to, iż radni ci nie będą mogli jej w kolejnej kadencji uchylić. Ukształtowany zatem na tej podstawie zarzut naruszenia wolności sumienia w myśli art. 53 Konstytucji uznała, za nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiot kontroli Sądu stanowi uchwała Rady Gminy Tułowice z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr VIII/33/15, w sprawie przyjęcia kodeksu etyki radnego Gminy Tułowice, którego podstawą prawną był art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej także ustawą. Zdaniem wnoszącego skargę żaden z ww. przepisów nie mógł zostać uznany za podstawę prawną przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego stanowiska Wojewody od razu wyjaśnić należy, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym zagadnienia możliwości przyjęcia przez radę gminy kodeksu etycznego radnych dotychczas ukształtowały się dwa odmienne poglądy. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1032/06, w aktualnie obowiązującym porządku prawnym brak jest ustawowych regulacji do stanowienia kodeksów etycznych radnych, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do niektórych grup zawodowych, np. lekarzy (w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, Dz. U. z 2015 r. poz. 651, z późn. zm.), czy radców prawnych (w art. 57 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych, Dz. U. z 2015 r. poz. 507, z późn. zm.). Wedle przedstawionej argumentacji ww. Sądu, radni nie tworzą żadnej korporacji, lecz reprezentują wspólnotę samorządową na zasadzie mandatu, wolnego od jakiejkolwiek zwierzchności, poza ustawami. Wolą większości rady gminy radnego nie można zobowiązać do przyjęcia i stosowania określonego wzorca postępowania. Ma on prawo do realizowania własnej hierarchii wartości, o ile nie będzie się to kłócić z obowiązującym porządkiem prawnym. Odmienność sytuacji radnych gmin w stosunku do wymienionych grup zawodowych wynika nadto z faktu terytorialnego ograniczenia władztwa poszczególnych gmin (i ich rad, jak idzie o ich kompetencje stanowiące), czego brak w wypadku grup zawodowych, traktowanych przecież jednolicie - co do zasad etyki i deontologii - w skali kraju. Z tych względów określone zasady obyczajowe, moralne i etyczne powinny wiązać wszystkich radnych gminnych w kraju. Nadto zdaniem tego Sądu, wyraźnej podstawy do podejmowania uchwał regulujących normy etyczno-moralne brakuje także w przepisach prawa europejskiego, ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską. W szczególności Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKST) nie daje podstaw do tworzenia kodeksów etycznych radnych, wręcz przeciwnie, w jej treści można znaleźć zapisy, które promują swobodę działania funkcjonariuszy publicznych pełniących swój mandat. Art. 7 ust. 1 EKST stanowi bowiem, że "status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu." Taka regulacja koresponduje z art. 53 Konstytucji RP. Sąd zaakcentował też w ww. orzeczeniu, że normy o charakterze etyczno-moralnym stanowią odrębny system, są powszechnie akceptowane, ale nie stanowią norm prawnych, a przyjęcie ich w formie sformalizowanej (uchwały) stałoby się częścią systemu prawa, a to nie należy do zadań władzy publicznej. Z kolei wyznawanie przez człowieka określonych wartości moralnych objęte jest przysługującą mu, konstytucyjnie chronioną, wolnością sumienia (art. 53 ust. 1 Konstytucji RP). Narzucanie mu tego rodzaju wartości normami prawnymi godzi zatem w tą sferę wolności. Tym bardziej, że w aktualnym reżimie prawnym, nie jest to dopuszczalne w aktach rangi podustawowej. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zbieżne jest zatem ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Wojewody. Pogląd odmienny od powyższego, z którym identyfikuje się natomiast skład rozpoznający niniejszą sprawę, zaprezentowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 287/06. Przypomnieć należy, iż w przedmiotowym orzeczeniu za wystarczającą podstawę prawną uchwalenia przez radę gminy kodeksu etyki radnych konkretnej gminy uznane zostały przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23a ustawy, które stanowią również podstawę prawną spornej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z czym w pełni zgadza się skład tut. Sądu, przepis art. 18 ust. 1 ustawy ustanawiający generalną klauzulę kompetencyjną rady gminy nie może być rozumiany tylko w aspekcie relacji pomiędzy nią a organem wykonawczym. Należy go interpretować w powiązaniu z art. 6 ustawy w myśl którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W konsekwencji, określenie kręgu podmiotowego obowiązywania kodeksu etyki i ograniczenie go do radnych określonej gminy, będącej podmiotem władzy publicznej, pozwala na zaliczenie sprawy jego uchwalenia do "spraw publicznych o znaczeniu lokalnym", niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Nadto zdaniem NSA, co podziela również niniejszy skład orzekający, uchwała o przyjęciu Kodeksu etyki radnych nie ma charakteru aktu normatywnego, władczego, za jaki można by uznać ustanowiony przez właściwy organ samorządu zawodowego oparty o podstawę ustawową kodeks etyczny, którego naruszenie może być podstawą odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej). Zaakceptować również należy tezę tego orzeczenia, że kodeks etyki radnych jest niewładczym aktem samozwiązania się radnych, jego znaczenie polega na dobrowolnym podporządkowaniu się radnych określonym wybranym zasadom etycznym, mającym służyć właściwemu wypełnianiu funkcji publicznej (służby publicznej), a jedyną sankcją za naruszenie jego postanowień jest odpowiedzialność polityczna radnych. Kodeksy etyki radnych mają bowiem charakter szczególnych wewnętrznych, samoistnych norm samorządowych, zobowiązujących wyłącznie radnych, a nie wszystkich członków wspólnoty samorządowej do określonych zachowań. Zgodzić się należy z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie narusza prawa nawiązanie w takiej uchwale do ogólnych zakazów regulowanych przepisami ustaw czy odwołanie się do obowiązków wynikających ze ślubowania radnych. W doktrynie podkreśla się różny stopień związania organów administracji publicznej prawem w zależności od rodzaju stosowanej formy prawnej działania. Jest on mniejszy w odniesieniu do niewładczych prawnych form działania, ich podstawę mogą bowiem stanowić przepisy ogólnokompetencyjne, zwłaszcza w związku z treścią ślubowania radnych, do którego nawiązano w podstawie prawnej uchwały. W przedmiotowym orzeczeniu zaakcentowano także, że zasada demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), z której wywodzi się zasadę zaufania do państwa (szerzej władzy publicznej, także samorządowej) jest zasadą, która także może stanowić podstawę (w powiązaniu z przepisami ogólnokompetencyjnymi) do uchwalenia kodeksu etycznego. Podobnie pozytywnie należy ocenić powołanie, że uchwalanie kodeksów etycznych radnych należy do standardów demokratycznej Europy, co potwierdza, Europejski Kodeks Postępowania. W jego preambule m.in. podkreślono, że wybieralni przedstawiciele lokalni i regionalni pełnią swoje powinności w ramach prawa i zgodnie z mandatem udzielonym im przez wyborców i że są odpowiedzialni przed całą ludnością lokalną lub regionalną, także przed wyborcami, którzy na nich nie głosowali oraz wyrażono przekonanie, że promowanie kodeksów postępowania dla wybieralnych przedstawicieli lokalnych i regionalnych pozwoli zbudować zaufanie między lokalnymi i regionalnymi politykami i obywatelami. Przyjmując powyższy pogląd za własny należy uznać, że rację ma Gmina przyjmując, iż charakter kodeksu etycznego nie ma charakteru normatywnego, władczego, a jest aktem wewnętrznym o charakterze deklaracji, apelu. W ocenie Gminy, jak i Sądu, uchwalenie kodeksu etycznego radnych gminy jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym niezastrzeżonym na rzecz innych podmiotów. Podstawą prawną kodeksu etycznego radnych mogą zatem stanowić ogólne przepisy kompetencyjne. Brak wskazania w nich upoważnienia do uchwalenia przedmiotowej uchwały nie powoduje jej nielegalności. W tym stanie rzeczy argumentacja Wojewody o braku podstaw prawnych uchwalania kodeksu etyki radnych konkretnej gminy i wykładnia skutkująca tezą, że takiej podstawy nie może stanowić przepis art. 18 ust.1 w związku z art. 23a ustawy nie może być uznana za prawidłową. Mając na uwadze powyższe konstatacje Sąd, na podstawie w art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.