IV SAB/Wa 302/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C. M. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia wniosku C. M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta W. miała charakter rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego C. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 maja 2015r. C. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta W. w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia za nieruchomość położoną przy ul. L. i ul. L. stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Prezydentowi m. W. zarzucił naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia. Skarga wnosi o wyznaczenie Prezydentowi W. niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto gdyby Prezydent nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., skarga wnosi o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarga powyższa została zakwalifikowana przez Przewodniczącą Wydziału jako dwie sprawy – na bezczynność organu (sygn. akt IV SA/Wa 302/15) oraz przewlekłość (sygn. akt IV SA/Wa 301/15) i założono dwie odrębne sprawy sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność Prezydenta W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że C. M. i B. M. wystąpili 24 sierpnia 2005r. do Prezydenta m. W. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m kw. zajęty pod drogę publiczną, położony w W. przy ul. L. i L. Organ wszczął postępowanie, po czym zwracał się do innych organów administracji publicznej oraz wnioskodawców o dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej przejście prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie zostało podjęte na mocy postanowienia Prezydenta m. W. z dnia [...] czerwca 2010r. bowiem zostały przedłożone decyzje Wojewody [...] stwierdzające nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] oraz [...] (dwie odrębne decyzje Wojewody [...] nr [...] oraz [...]). Przez kolejne cztery lata Prezydent W. wielokrotnie informował wnioskodawców o niedochowaniu terminu ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Ostatnim pismem wskazano, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2015r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015r. C. M. i B. M. wnieśli zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego organ pozostaje od ponad 9 lat w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Następnie skarżący zwrócili uwagę na przesłanki pozostawania organu w bezczynności. Ich zdaniem bezczynność organu zachodzi wówczas gdy w terminie ustalonym w art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto bez znaczenia pozostaje fakt z jakich powodów dany akt nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Także bezczynności nie uzasadnia napływ do organu dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości osób w nim zatrudnionych. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Stwierdził, że w sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej. Nadto zostały podjęte czynności w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości wydzielone lub zajęte pod drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "k.p.a.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W., a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. położoną przy ul. L. i ul. L. stanowiącą działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wniosek ww. o przyznanie odszkodowania wpłynął do organu w dniu 24 sierpnia 2005r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, pomimo upływu ustawowego terminu Prezydent m. W. nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie i wynagrodzenie za wskazaną nieruchomość w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin miesięczny dla załatwienia wniosku odszkodowawczego jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego, zwłaszcza, że poza wydaniem decyzji organ nie zamierza prowadzić żadnego postępowania wyjaśniającego. Długo wcześniej informował o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015r., że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia – dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. Sąd zaznaczył, że brzmienie tego przepisu przywołane wyżej obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2015r. Niemniej jednak zmiany p.p.s.a. wprowadzone ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r, poz. 685), wchodzące w życie od dnia 15 sierpnia 2015r. nie obejmowały wszystkich uregulowań. Stosownie bowiem do art. 2 przywołanej wyżej ustawy, stanowiącego przepis przejściowy wskazane tam przepisy w nowym brzmieniu stosować należy także do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. w jej dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 1 pkt 40 wprowadzający nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a. nie został wymieniony w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r, co oznacza, że nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a. nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się. Z tych względów rozpatrywanie bezczynności organu mogło odbyć się jedynie na gruncie art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, bowiem skarga została wniesiona w dniu 5 maja 2015r. Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała w dniu [...] stycznia 2010r., bowiem strona złożyła w tym dniu do akt decyzje Wojewody [...] stwierdzające nabycie przez Gminą W. spornych działek. Oznaczało to otwarcie drogi do procedowania w przedmiocie przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość, gdyż w tej dacie organ uzyskał dowód, że prawo własności zostało skarżącym odjęte z mocy prawa. Tymczasem mimo ustania przyczyny zawieszenia organ podjął zawieszone postępowanie dopiero w dniu [...] czerwca 2010r. Dalej organ podejmował czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego. Po czym informował pismami z dnia 6 lutego 2011r, 17 sierpnia 2011r. oraz 16 marca 2012 r, że po otrzymaniu operatu szacunkowego zostanie wyznaczona rozprawa administracyjna. Tymczasem operat został sporządzony w kwietniu 2012r. , a rozprawa administracyjna odbyła się [...] lipca 2012r. Po tej dacie nie było zatem żadnych formalnych i materialnych przeszkód do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Jednakże organ zamiast tego 18 września 2012r, 3 lipca 2013r. oraz 12 maja 2014r. wysyłał jedynie zawiadomienia o przedłużeniu terminu do wydania decyzji. W ostatnim zawiadomieniu poinformował, że operat szacunkowy stracił aktualność i nie może być wykorzystany dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Oznaczało to konieczność wykonania nowego operatu, co nastąpiło w maju 2015r. Powyżej opisana sekwencja czynności wskazuje, że organ nie podejmował żądnych czynności przez okres od 10 lipca 2012r. poza wysyłaniem zawiadomień w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a. zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta m. W. niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie wymierzenia organowi grzywny to ze względu na związek tej sprawy ze sprawą prowadzoną pod sygn. akt IV SA/Wa 301/15 w sprawie przewlekłości, gdzie wymierzono grzywnę, Sąd uznał za bezcelowe wymierzanie jej także w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.