II OSK 1540/16

Dnia 18 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2623/14 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 55, art. 59 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. w G. pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych na terenie portu lotniczego w G.: budynku drugiego terminala pasażerskiego z łącznikiem i zewnętrznymi klatkami schodowymi, urządzeń i zewnętrznych kanałów dla potrzeb wentylacji, ogrodzenia pomiędzy terminalem T1 i T2, układu drogowego z parkingami i chodnikami, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, energetycznego i teletechnicznego zrealizowanych na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego. Pismem z dnia 2 maja 2014 r. A. J. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o unieważnienie szeregu rozstrzygnięć dotyczących rozbudowy przedmiotowego lotniska, w tym m.in. decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po przeprowadzeniu, w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane, kontroli obowiązkowej budowy. W pkt 8.6 protokołu z tej kontroli odnotowano, że "nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budową." Z powyższego wynika, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie, po stwierdzeniu przez właściwy organ wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Decyzja ta została wydana jako efekt stwierdzenia zgodności wykonanej inwestycji z pozwoleniem na budowę, a więc w sytuacji, gdy proces budowlany przebiegał w sposób legalny. A zatem, do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], ma zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane stanowiący, że stroną jest tylko inwestor. W dniu 9 sierpnia 2014 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 24 lipca 2014 r. stwierdzając, że A. J. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona była przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wolą ustawodawcy z kręgu tego zostały zatem wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę czy w postępowaniu środowiskowym) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Sąd podkreślił, że zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z obowiązkowej kontroli. Z tych względów zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Fakt posiadania przymiotu strony w innych postępowaniach, na które powołuje się skarżący, nie oznacza posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie gdyż krąg stron w tych postępowaniach jest ustalany na podstawie innych przepisów. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r. wniósł A. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie: I. (I.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 61a oraz art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będzie tożsamy z interesem prawnym kształtującym status strony w postępowaniu zwykłym oraz że przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym przysługiwać będzie jedynie inwestorowi; II. (III.1) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 135 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na zaniechaniu zbadania przez Sąd I instancji, czy w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wszczęcia przez GINB postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. w związku z rażącym naruszeniem art. 135 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska; III. (III.2) art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechania wyeliminowania z obiegu prawnego szeregu postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego, jednoznacznie i wiążąco określa, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z powyższym przepisem strona w postępowaniu tym jest wyłącznie inwestor, jest to lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., podobnie jak art. 28 ust. 2 i art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższe przepisy określają krąg podmiotów mających przymiot strony w poszczególnych postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Przepis art. 28 k.p.a. jako przepis określający kto jest stroną postępowania administracyjnego ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, kiedy przepis szczególny nie stanowi inaczej. Pojęcie strony wynika z przepisów prawa materialnego, co dotyczy pojęcia strony w postępowaniu zwykłym (zwyczajnym), jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Co do zasady stronami postępowania nadzwyczajnego i postępowania zwykłego są te same podmioty, chyba że w międzyczasie któryś z nich utracił interes prawny w sprawie np. zbył nieruchomość innej osobie. W związku z powyższym, nie ma żadnych racjonalnych powodów aby w niniejszej sprawie, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, określać kto ma przymiot strony w tym postępowaniu według innych kryteriów niż to określono w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Należy więc przyjąć, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, tak jak to stanowi art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, nie ma więc w tym przypadku zastosowania art. 28 k.p.a. Inna jest sytuacja, kiedy budowa została by zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (wyrok NSA z 11.12.2012 r., II OSK 1453/11, Lex nr 1367277). Jednakże w tej spawie budowa przedmiotowego obiektu została zrealizowana zgodnie z postanowieniami decyzji z dnia [...] października 2009 r. Skoro z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że stroną jest wyłącznie inwestor, to przepis ten pozwalał na stwierdzenie, że A. J. składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] marca 2012 r., nie jest stroną w tym postępowaniu. Zatem ustalenie to dawało organowi podstawę prawną do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, zamieszczonym w pkt I, gdyż organ wydający zaskarżone postanowienie i Sąd I instancji kontrolujący je, dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zaskarżonym wyrokiem nie naruszono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., gdyż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nie zostało wydane, jak prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z naruszeniem innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu zaniechania zbadania przez Sąd I instancji, czy w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie z uwagi na rażące naruszenie art. 135 ust. 4 Prawo ochrony środowiska należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem "jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przed utworzeniem tego obszaru nie wydaje się pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz nie rozpoczyna się jego użytkowania, gdy pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, z zastrzeżeniem ust. 5. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla określonego zakładu lub innego obiektu stwierdza się w pozwoleniu na budowę". W przepisie tym wprost wskazano, że obowiązek utworzenia takiego obszaru stwierdza się w pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku pozwolenia na budowę wydanego dla przedmiotowego przedsięwzięcia (decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2009 r.) takiego obowiązku nie nałożono. Poza tym aby skutecznie podnosić zarzut rażącego naruszenia art. 135 ust. 4 Prawa ochrony środowiska należy mieć przymiot strony w tym postępowaniu. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt III.1 nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie na ruszenia art. 135 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy wskazać, że przepis ten nakłada na sąd obowiązek stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jednak tylko wówczas, gdy jest to konieczne do "końcowego" załatwienia sprawy. Ocena, czy taka "niezbędność" istnieje w konkretnej sprawie, należy do sądu. W piśmiennictwie trafnie przeto wskazuje się, że art. 135 p.p.s.a. zatem określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa (por. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 570). Dodatkowo skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego artykułu poprzez zaniechanie wyeliminowania szeregu postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (16) dotyczących odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie pozwoleń na użytkowanie innych budynków i obiektów budowlanych. Należy wskazać, że postanowienia te nie mieszczą się w granicach danej sprawy, w stosunku do nich toczą się oddzielnie postępowania administracyjne i sądowoadmistracyjne i nie podlegały one kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.