II OSK 1453/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1478/10 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w K. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 2 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 55 pkt 1 i pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo budowlane") udzielił M. i J.P. (dalej jako "inwestorzy") pozwolenia na użytkowanie oficyny mieszkalnej z podziemnymi parkingami i infrastrukturą techniczną, tj. przebudowanym wjazdem, przełożoną siecią cieplną, instalacji węzła ciepłowniczego, instalacji co, instalacji wentylacji mechanicznej, wod-kan, elektrycznej, przebudowanego przyłącza kanalizacji opadowej, podziemnej wewnętrznej stacji trafo zlokalizowanej przy ul. [...] na działce nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) obręb [...] oraz przebudowanych i nadbudowanych kominów w ścianie szczytowej oficyny przy ul. [...] na działce nr [...] obręb [...]. Obiekt wykonany został na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła skarżąca spółka. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy podkreślił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). W ocenie organu odwoławczego, skarżąca spółka nie posiada więc w przedmiotowej sprawie interesu prawnego i nie jest stroną tego postępowania. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z literalnego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wynika w sposób jasny i czytelny, że ustawodawca expressis verbis określił, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przymiot ten przyznał wyłącznie inwestorowi. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu ogólnego – art. 28 k.p.a., stanowiącego kto może być stroną postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane ma zastosowanie tylko wtedy gdy inwestor realizował inwestycję na podstawie decyzji pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ta przesłanka została spełniona, ponieważ inwestor dysponował ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że strona skarżąca podniosła, iż nieprzyznanie jej przymiotu strony narusza jej prawo do obrony i gwarancje chronione przez Konstytucję RP, wyrażone w przepisach art. 2 i art. 31 ust. 3 czy też art. 45. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane został wprowadzony, w brzmieniu nadanym przez art. 49 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.), z dniem 11 lipca 2003 r. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego te zmiany, było m.in. uproszczenie procesu inwestycyjnego, a tym samym jego przyspieszenie. W związku z tymi zmianami, ustawodawca wprowadził między innymi ograniczenie kręgu stron w pewnych postępowaniach w procesie inwestycyjnym, jak np. w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie, wprowadzając właśnie przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, czy też np. w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a nawet wyłączenie z udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę organizacji społecznych, o czym mowa w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ostatnim etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego, jako posiadający wiedzę specjalistyczną i kompetencje, sprawdza czy inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę czy też decyzją o warunkach zabudowy. Organ w tym postępowaniu dysponuje nie tylko możliwością nałożenia kary pieniężnej na inwestora, w przypadku stwierdzenia jakichś uchybień, lecz nawet możliwością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadku gdy decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez inwestora jakiegoś warunku, a inwestor go nie dopełnił. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca ma prawo do zmiany przepisów, zwłaszcza, jeżeli ta zmiana ma realizować jakieś cele nadrzędne. W ocenie Sądu I instancji, trudno uznać, że wprowadzenie nowelizacji przepisów ustawy – Prawo budowlane, skutkiem którego m.in. wprowadzono przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, naruszało prawo do obrony strony skarżącej zagwarantowane w Konstytucji RP. Celem tych zmian było, wspomniane już wyżej, uproszczenie procesów inwestycyjnych, a tym samym ożywienie gospodarcze w kraju. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że strona miała możliwość uczestniczenia we wcześniejszych stadiach postępowania – na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, czy też na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...] marca 2006 r. oraz decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] sierpnia 2007 r., a skarżąca miała prawo uczestniczyć w tych postępowaniach. W związku z tym Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie jest sprzeczny z Konstytucją RP, a także, że organy nie naruszyły przepisów Konstytucji RP, które strona skarżąca wskazała w skardze. Jednocześnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w powyższym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uznanie, że art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie jako przepis niekonstytucyjny – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a."), ewentualnie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o dokonaną na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnię przepisu art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jako niezgodnego z Konstytucją RP – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., 3) odroczenie rozprawy i przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego niekonstytucyjności art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, 4) zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w związku ze wskazanymi wyżej wątpliwościami co do konstytucyjności art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Ponadto chociaż już tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez właściwe organy prowadzące postępowanie w tej sprawie. Skarżąca spółka wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania podniesionych tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one całkowicie chybione. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest stroną toczącego się postępowania w sprawie udzielenia – na podstawie art. 59 ust. 7 Prawo budowlane – pozwolenia na użytkowanie. Stąd decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. o umorzeniu z tej przyczyny postępowania odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest prawidłowa, co zasadnie orzekł Sąd I instancji. Dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak i art. 107 § 3 k.p.a. w stanie faktycznym tej sprawy, w której nie budzi żadnej wątpliwości, że w świetle dyspozycji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skarżąca kasacyjnie spółka nie jest przecież stroną toczącego się postępowania administracyjnego, czyli nie może nawet podnosić tych zarzutów jako strona postępowania przed organem I instancji. Natomiast organ II instancji także prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze, bez naruszenia powyższych przepisów postępowania, w którym ustalił, że wystąpiły przesłanki do umorzenia w tym stanie faktycznym i prawnym postępowania odwoławczego na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy administracji publicznej, co w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził. Należy także zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej nie podniesiono także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w powiązaniu z oznaczonymi przepisami k.p.a. Po drugie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. jak i art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. z powodu braku przyznania przymiotu strony skarżącej spółce, spowodowanego zastosowaniem rzekomo niekonstytucyjnego przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis art. 59 ust. 7 tejże ustawy stanowi bowiem jednoznacznie, że stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jest tylko inwestor. Jest to więc przepis lex specialis wobec art. 28 k.p.a., tak jak art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza ten przepis art. 2, 31 ust. 3 i art. 45 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wynika to także z tego, że strona skarżąca kasacyjnie mogła mieć przymiot strony we wcześniejszych postępowaniach, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a następnie wydania pozwolenia na budowę jak i może działać jako strona w nadzwyczajnych postępowaniach, w odniesieniu do sprawy zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto tego rodzaju rozwiązanie prawne co do ograniczenia stron postępowania przewiduje także postępowanie egzekucyjne w administracji jak i postępowanie w sprawie wydania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) pozwolenia na eksploatację instalacji. Należy podkreślić, że w interesie strony skarżącej może działać także prokurator, jeśli zgłosi udział w danym postępowaniu administracyjnym w trybie art. 183 § 1 k.p.a. Po trzecie, należy również zaznaczyć, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jest to także stanowisko zgodne z linią orzecznictwa NSA wyrażoną np. w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 146/10, w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2089/10 czy też w wyroku NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12. Dlatego też skarżąca kasacyjnie Spółka ma tylko interes faktyczny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził brak podstaw prawnych do wystąpienia w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1991 r. o Trybunale Konstytucyjnym w kwestii zgodności z Konstytucją przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ubocznie należy także podkreślić, że samodzielnie Naczelny Sąd Administracyjny nie może orzekać o niezgodności przepisu ustawowego z Konstytucją gdyż należy to do kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.