II OSK 72/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Kościerskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1055/11 w sprawie ze skargi Powiatu Kościerskiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1055/11 oddalił skargę Powiatu Kościerskiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...]PINB w Kościerzynie, po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w K., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta K., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Kościerskiego z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] oraz projektu zamiennego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę tego organu z dnia [...] września 2009r. Powiat Kościerski wniósł do PWINB wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatu Kościerskiego PWINB decyzją z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa). Powiat Kościerski swój interes prawny jako strony, we wniosku jak i w odwołaniu wywiódł z prawnego obowiązku zapewnienia przez inwestora dostępu osobom niepełnosprawnym do budynku użyteczności publicznej. Wskazał tu, że w dniu 15 października 2008r. pomiędzy Powiatem Kościerskim, a inwestorem tj. Biurem Turystyki Zagranicznej [...]został zawarty protokół uzgodnień, zgodnie z którym inwestor zobowiązał się do wykonania nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku na cele biurowe z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych oraz standardów budynków użyteczności publicznej, położonego w Kościerzynie na działce o oznaczeniu geodezyjnym [...] i oddania go Powiatowi Kościerskiemu w dzierżawę. Zgodnie z uzgodnieniem, umowa dzierżawy miała zostać zawarta niezwłocznie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o oddaniu budynku do użytkowania, zaś prace miały być ukończone do 31 grudnia 2009r. Rozpoznając natomiast odwołanie GINB, powołując się na art. 157 § 2 kpa wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z powodu niedopuszczalności jego prowadzenia z przyczyn podmiotowych. Powiat Kościerski nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta K. W ocenie GINB skarżący nie posiada także legitymacji do składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zwrócił też uwagę, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7, który ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora. Przyznał, że wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym, jednakże ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ uznał, że niewątpliwie Powiat Kościerski posiada interes faktyczny, jednakże nie jest on tożsamy z interesem prawnym. Decyzja GINB stała się przedmiotem skargi Powiatu Kościerskiego do WSA w Warszawie, w której zarzucono naruszenie art. 28 kpa przez uznanie, iż Powiatowi Kościerskiemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009 r., a także naruszenie § 16 ust. 1 i § 71 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez uznanie, że w dniu [...] grudnia 2009 r. czyli w dniu wydania decyzji PINB w Kościerzynie udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, był zapewniony do niego dostęp osobom niepełnosprawnym, w szczególności poruszającym się na wózkach inwalidzkich oraz art. 55 pkt. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że w dniu wydania decyzji przez PINB w Kościerzynie spełnione były warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu szczególnie położył nacisk na okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, a zatem jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. Co do posiadania przez siebie interesu prawnego – podał, że wywodzi go z okoliczności, iż w dniu 15 października 2008 r. pomiędzy Powiatem Kościerskim a inwestorem tj. firmą "[...] został zawarty protokół uzgodnień (umowa przedwstępna), zgodnie z którym inwestor zobowiązał się do wykonania nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku na cele biurowe z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych oraz standardów budynków użyteczności publicznej, położonego w Kościerzynie na działce o oznaczeniu geodezyjnym [...] i oddania go Powiatowi Kościerskiemu w dzierżawę. Zgodnie z tym uzgodnieniem umowa dzierżawy miała zostać zawarta niezwłocznie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o oddaniu budynku do użytkowania, zaś prace miały być ukończone do [...] grudnia 2009 r. Tymczasem w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, jak również w następnych kilku miesiącach, do budynku nie był zapewniony dostęp dla osób niepełnosprawnych, wobec czego Powiat Kościerski nie mógłby przedmiotowego budynku przeznaczyć na cele biurowe. Powiat wyjaśnił też, że pomiędzy inwestorem – Z. K. a Powiatem toczy się postępowanie cywilne, w którym inwestor przedłożył decyzję PINB w Kościerzynie udzielającą pozwolenia na użytkowanie jako dowód na okoliczność wybudowania budynku z zapewnieniem dostępu dla osób niepełnosprawnych domagając się nakazania zawarcia umowy dzierżawy. Pomiędzy stronami istnieje spór co do faktu zapewnienia na dzień [...] grudnia 2009 r. dostępności dla osób niepełnosprawnych. Dalej wyjaśnił, że w celu przejęcia od inwestora w dzierżawę obiektu, niezwłocznie po uzyskaniu przez niego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, Powiat Kościerski musiałby zapewnić dostęp osobom niepełnosprawnym, gdyż w budynku miały mieścić się Wydziały Starostwa Powiatowego. Obowiązek zapewnienia dostępności osobom fizycznym wynika z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym Powiat Kościerski domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na swój interes prawny wynikający z obowiązku zapewnienia dostępności do przedmiotowego budynku osobom niepełnosprawnym, który to obowiązek wynika z § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia. W rezultacie jest to interes prawny, a więc nie jest to interes faktyczny, jak twierdzi GINB. Generalnie Powiat uznał, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku użyteczności publicznej mimo braku zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich rażąco narusza art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Po rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, w uzasadnieniu którego w pierwszej kolejności podniósł, że przedmiotem oceny Sądu była legalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta K., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Kościerskiego z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] oraz projektu zamiennego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę tego organu z dnia [...] września 2009r. Sąd wyjaśnił, że w świetle obowiązującego porządku prawnego i utrwalonych poglądów doktryny oraz judykatury nie ulega wątpliwości, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego, dany interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Wreszcie od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie Powiat Kościerski dysponuje interesem faktycznym, a nie prawnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący bowiem nie może przedstawić normy prawnej, z której skutecznie może wywieść swój interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Odnosząc się do przepisów ustawy Prawo budowlane zauważył, że ustawodawca w art. 59 ust. 7 ograniczył krąg podmiotów mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony do inwestora. Z pozwolenia na użytkowanie prawo nabywa bowiem jedynie inwestor. Przepis ten zatem wykluczył w sprawach z zakresu pozwoleń na użytkowanie możliwość traktowania jako stronę postępowania podmioty inne poza inwestorem. Nie ulega wątpliwości dla Sądu, że w obecnym stanie prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie strona może wywodzić swój interes prawny z przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 kpa, czyli art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przechodząc do stanu faktycznego sprawy Sąd zauważył, że inwestorem budynku biurowo-usługowego na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta K., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Kościerskiego z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] oraz pozwolenia tego organu z dnia 2 września 2009r. byli wyłącznie E. i Z. K., a Powiat Kościerski nie brał udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy, w tym Protokołu uzgodnień z 15 października 2008 r. zawartego pomiędzy Powiatem Kościerskim, a inwestorem tj. firmą "[...] wynika, że inwestor jest właścicielem nieruchomości zabudowanej, położonej w Kościerzynie przy ul. [...], na działce o nr geod. [...]. Z. K., będący właścicielem ww. nieruchomości zabudowanej dokonał inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku na cele biurowo-usługowe (vide decyzja Starosty Kościerskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]). Po zakończeniu procesu budowlanego inwestor wystąpił do PINB w Kościerzynie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Sąd zaznaczył, że na żadnym etapie inwestycji Powiat Kościerski nie brał udziału w postępowaniu, gdyż nie dysponował interesem prawnym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Sąd miał na uwadze, że pomiędzy Powiatem a inwestorem istniał węzeł obligacyjny wynikający z protokołu uzgodnień z 15 października 2008 r., który w istocie ma charakter umowy przedwstępnej, zgodnie z którą inwestor zobowiązał się do wykonania określonych robót budowlanych do [...] grudnia 2009 r. i oddania budynku Powiatowi Kościerskiemu w dzierżawę, a Powiat Kościerski przyjąć budynek w dzierżawę na okres 15 lat z prawem pierwokupu, na wypadek jego sprzedaży przez inwestora, niemniej zauważył, że miedzy stronami toczy się spór natury cywilnoprawnej co do zakresu robót wykonanych na dzień [...] grudnia 2009 r., którego wynik mógłby mieć znaczenie dla skutecznej realizacji wspomnianej wyżej umowy przedwstępnej i ewentualnego zwolnienia przez skarżącego z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy. Wyrazem tego sporu jest m. in. wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] nakazujący pozwanemu Powiatowi Kościerskiemu z siedzibą w Kościerzynie złożenie oświadczenia o zawarciu z powodem Z. K. umowy dzierżawy. W ocenie Sądu wniosek Powiatu Kościerskiego z dnia 1 września 2010 r. do PWINB o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] zmierza w istocie do próby podważenia legalności tej decyzji w celu ewentualnego zwolnienia z odpowiedzialności wynikającej z umowy cywilnej zawartej pomiędzy stronami tj. inwestorem i Powiatem Kościskiem. Nie można jednakże według Sądu z treści ww. umowy wywodzić interesu prawnego do występowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Jak Sąd zauważył, czym innym jest bowiem interes strony wywodzący się z normy prawa materialnego regulującego proces inwestycyjny i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już budynku, a czym innym zobowiązanie do określonego działania wynikające z zawartej umowy cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie brak jest normy prawa materialnego, z którego Powiat Kościerski mógłby wywieść swój interes prawny do występowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego na terenie działki nr [...]. W ocenie Sądu skarżący wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy użytkowania ww. budynku ze względu na spór cywilnoprawny z inwestorem, jednakże świadczy to wyłącznie o interesie faktycznym skarżącego, a nie prawnym. Sąd dalej wyjaśnił, że sporna decyzja została wydana na wniosek inwestora po zakończeniu budowy oraz po przeprowadzonej obowiązkowej kontroli budynku na podstawie art. 59a Prawa budowlanego, w związku z czym została wydana w postępowaniu, o którym mowa w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym stroną jest wyłącznie inwestor. Twierdzenie skarżącego o dokonanych przez inwestora istotnych odstępstwach od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, polegających na niezapewnieniu dostępności do budynku dla osób niepełnosprawnych z ulicy [...] poprzez system ramp wyposażonych w obustronne uchwyty, stanowi w istocie jego subiektywną ocenę, nie znajdującą potwierdzenia w świetle akt administracyjnych, gdyż organ nadzoru nie stwierdził tego rodzaju uchybień, a w stosunku do obiektu nie było prowadzone postępowanie w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Sąd zauważył też, że strona inna niż inwestor może być dopuszczona do udziału w postępowaniu naprawczym kończącym się pozwoleniem na użytkowanie, jednakże pod warunkiem, że była ona także (lub mogła być) uczestnikiem procesu inwestycyjnego, a stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną ze względu na stwierdzone ograniczenia w zagospodarowaniu działki znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji i negatywny wpływ tej inwestycji na inną nieruchomość. Wówczas interes prawny może zostać wywiedziony z przepisów Prawa budowlanego chroniących nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji przez niekorzystnym wpływem procesu budowlanego. Tymczasem, Powiat Kościerski nie tylko nie mógł być uczestnikiem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie w świetle art. 59 ust. 7, ale też w ogóle nie uczestniczył w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie dysponował interesem prawnym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi Powiatu Kościerskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że Powiatowi Kościerskiemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 31 grudnia 2009 r., art. 55 pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm.) przez uznanie, iż w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie spełnione były warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie dla rozstrzygnięcia błędnego stanu faktycznego poprzez uznanie, iż niezapewnienie dostępności do budynku osobom niepełnosprawnym jest subiektywną oceną skarżącego, nie znajdującą potwierdzenia w świetle akt administracyjnych - co nie było przedmiotem sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wywodził, że WSA w Warszawie wbrew początkowym zastrzeżeniom, iż dokonuje jedynie oceny legalności decyzji w przedmiocie domowy stwierdzenia nieważności, faktycznie dokonał merytorycznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, wypowiadając się na temat odstępstw od projektu budowlanego i generalnie za podstawę rozstrzygnięcia przyjął materiał dowodowy w części zgodności wykonania projektu. W ocenie skarżącego wykroczył zatem poza ramy postępowania. Odnosząc się do sugestii Sadu, iż Powiat mógłby być po ewentualnym przejęciu przedmiotowego budynku w dzierżawę storna w postępowaniu jako zarządca budynku w oparciu o podstawę prawna – art. 66 Prawa budowlanego – skarżący wyjaśnił, że przepis ten stanowi o prawidłowym korzystaniu z obiektu budowlanego oraz utrzymywaniu go we właściwym stanie technicznym i estetycznym a zatem o etapie po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem zapewnienie dostępności do budynków użyteczności publicznej osobom niepełnosprawnym badane jest na etapie oddawania do użytku obiektów budowlanych, to jest w oparciu o przepisy prawa znajdujące się rozdziale 5. Powiat w dalszym ciągu kwestionuje brak podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, podnosząc, że skoro w dniu [...].12.2009r. musiały być zapewnione warunki niezbędne do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich a warunki te zapewnione nie były, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie stosownie do art. 59 f Prawa budowlanego. Skarżący zaznaczył, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku wpłynęła pośrednio na prawa i obowiązki Powiatu Kościerskiego poprzez powiązanie własnych praw i obowiązków z obowiązkami i prawami inwestora. Inaczej rzecz ujmując, oddziaływa na prawa i obowiązki. Powiązanie sytuacji prawnej inwestora z Powiatem Kościerskim nastąpiło poprzez zawarcie umowy przedwstępnej, której istotnym elementem jest uzależnienie zawarcia umowy przyrzeczonej z uzyskaniem przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku. Dalej skarżący podniósł, że WSA twierdzi, iż Powiat Kościerski ma interes faktyczny wynikający z zawartej umowy cywilnoprawnej. Umowa cywilna nakładała na inwestora obowiązek wybudowania budynku z uwzględnieniem potrzeb niepełnosprawnych, którego to obowiązku inwestor nie wykonał. Jak dalej podniósł skarżący, ponieważ obowiązek ten regulowany jest przepisami Prawa budowlanego, umowa cywilnoprawna nie mogła dać Powiatowi Kościerskiemu uprawnienia przymuszenia inwestora do jego wykonania. Gdyby umowa cywilnoprawna dawała skarżącemu takie uprawnienie, to wówczas w przedmiotowym postępowaniu można by uznać, że ma on interes faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a istota powstałego sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Powiatowi Kościerskiemu przysługuje legitymacja strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] PINB w Kościerzynie, udzielającej inwestorowi tj. firmie "[...] pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowego na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta K., wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Kościerskiego z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] oraz projektu zamiennego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę tego organu z dnia [...] września 2009r.. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni przychyla się do stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku takiej legitymacji po stronie Powiatu Kościerskiego, a tym samym prawidło przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z literalną treścią przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiany przepis art. 59 ust. 7 należy stosować z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany, której ustawodawca dokonał w 2003 r. Podkreślić w tym miejscu wypada, że choć podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego to sens i cel dokonanych zmian przepisów Prawa budowlanego nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 wskazując na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem, taka sytuacja faktyczna i prawna ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010r. sygn. II OSK 146/10 w którym Sąd powtórzył powyższy pogląd tj. "Dyspozycja art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów" , a nadto sformułował drugą tezę zgodnie z którą "Ustawodawca przyjął, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego". Naczelny Sąd Administracyjny Sąd podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie Powiat Kościerski dysponuje interesem faktycznym, a nie prawnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji PINB w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący bowiem nie może przedstawić normy prawnej, z której skutecznie może wywieść swój interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Jak wskazano wyżej taką normą nie jest art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art.28 k.p.a. Interes faktyczny Powiatu Kościerskiego wynika z zawartej w dniu 15 października 2008 umowy cywilnoprawnej pomiędzy Powiatem Kościerskim a inwestorem tj. firmą "[...], stanowiącej umowę przedwstępną, w której strony zobowiązały się do zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego budynku. Podjęta przez skarżącego próba wyeliminowania z obrotu prawnego w ramach postępowania nadzwyczajnego decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi próbę zwolnienia się skarżącego z obowiązku zawarcia umowy dzierżawy, a więc jest elementem sporu cywilnoprawnego trwającego pomiędzy stronami. Zawarta w dniu 15 października 2008r. umowa przedwstępna w której strony zobowiązały się do zawarcia umowy dzierżawy, czyli określona czynność cywilnoprawna nie jest źródłem normy prawnej z której można by wyprowadzić interes prawny skarżącego do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie. Warto zwrócić uwagę, że przedmiotowej sprawie w dacie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tj [...] grudnia 2009r., strony były już związane umową przedwstępną zawartą w dniu 15 października 2008r., ten fakt jednak nie powodował, że skarżący Powiat Kościerski uzyskał w tym postępowaniu legitymację strony, albowiem przepis art. 59 ust.7 Prawa budowlanego jednoznacznie określa, że legitymacja strony przysługuje tylko inwestorowi. Powyższy stan prawny wynikający zarówno z przepisów publicznoprawnych o charakterze bezwzględnie obowiązującym, jak i stosunki cywilnoprawne wynikające z zawartej umowy nie uległy zmianie w czasie podejmowania przez skarżącego próby wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji jak i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 kwietnia 2010r. sygn. II OSK 146/10 zgodnie z którym zwrot z art.59 ust.7 Prawa budowlanego "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego". Natomiast zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji rozważania dotyczące sytuacji w których w postępowaniu kończącym się pozwoleniem na użytkowanie mogą brać udział oprócz inwestora także inne podmioty np. gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, bądź gdy strona inna niż inwestor była ( lub mogła być ) uczestnikiem procesu inwestycyjnego, stanowią tylko teoretyczne rozważania o charakterze wyjaśniającym. Albowiem w przedmiotowej sprawie Powiat Kościerski nie tylko nie mógł być uczestnikiem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie w świetle art.59 ust.7, ale też w ogóle nie uczestniczył w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie dysponował interesem prawnym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Należy również stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie oceniał merytorycznej prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] grudnia 2009r. , a tylko oceniał brak legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji po stronie skarżącego kasacyjnie Powiatu Kościerskiego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.